III OW 23/25

III OW 23/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] przez wskazanie organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, w zakresie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, powstałych w związku z prowadzoną działalnością polegającą na zbieraniu odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 marca 2025 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] z siedzibą w [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej: "u.o.") dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym w zakresie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku powstałych w związku z prowadzoną działalnością polegającą na zbieraniu odpadów, z terenu nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] położone w m. [...], gm. [...], powiat [...] - na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), połączenie niniejszej sprawy ze sprawą z wniosku Starosty [...]ego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...] w postępowaniu dotyczącym zastosowania procedury przewidzianej w art. 26a u.o., w odniesieniu do odpadów znajdujących się na nieruchomości położonej w [...], [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], znak: [...] (wniosek Starosty [...] z 20 marca 2025 r.) - na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie - na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wyjaśnił, że decyzją z 27 grudnia 2011 r. udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów, w trybie obowiązujących wówczas przepisów. Spółka uprawniona była do czasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, w obiektach magazynowych zlokalizowanych na terenie opisanej wyżej nieruchomości, przy zachowaniu określonych w tej decyzji warunków.
Następnie ustalono, że Spółka nie przestrzega warunków zezwolenia. W związku z tym Starosta [...] wszczął postępowanie w tym przedmiocie, a następnie cofnął udzielone zezwolenie decyzją z 11 lipca 2012 r. Spółka bezskutecznie kwestionowała tę decyzję w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Oprócz tego działalność spółki w zakresie gospodarki odpadami była przedmiotem postępowania karnego, zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym wobec byłych udziałowców i członków zarządu spółki.
Starosta [...] wskazał, że skutkiem cofnięcia zezwolenia było powstanie obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku (art. 47 ust. 5 u.o.). Tego rodzaju obowiązek podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. W związku z tym Starosta [...] w 2013 r. podjął czynności w tym zakresie. Dwukrotnie nałożono na Spółkę grzywnę celem przymuszenia. Pomimo tego obowiązku uiszczenia grzywny nie udało się wyegzekwować (brak majątku), w związku z czym postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 27 lipca 2015 r.
Starosta [...] ustalił, że Spółka nadal istnieje, nie została postawiona w stan upadłości lub likwidacji oraz nie posiada organów, jak i adresu siedziby ujawnionego w KRS. Spółka nie składa sprawozdań finansowych i brak jest jakichkolwiek przejawów prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym prowadzone było postępowanie przez Sąd Rejonowy w Poznaniu. Celem tych czynności miało być m.in. wyjaśnienie stanu prawnego oraz doprowadzenie do wyłonienia organów Spółki, co miało zapewnić, że dłużnik będzie prawidłowo reprezentowany w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji został ustanowiony kurator dla Spółki.
Starosta [...] wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane w 2013 r., ale formalnie zostało wszczęte w 2014 r. na skutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OW 134/13. W obowiązującym wówczas stanie prawnym starosta był jedynym organem właściwym do wydania tego rodzaju zezwolenia (z wyjątkiem terenów zamkniętych). Stan prawny w zakresie właściwości organów uległ zmianie w 2018 r., na skutek wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). Jednym z organów właściwych w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów jest obecnie marszałek województwa. Dotyczy to przypadku, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych (w określonej lokalizacji magazynowania) w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W ocenie Starosty [...], organem bezpośrednio zainteresowanym (o którym stanowi art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 u.o. (tj. obowiązku usunięcia odpadów) oraz organem powołanym do czuwania nad wykonaniem takiego obowiązku (a zatem de facto organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego) jest organ administracji właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów według aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach cofania zezwoleń na zbieranie odpadów (w trybie art. 47 u.o.), jeśli sprawa dotyczy przypadku, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych (w danym miejscu) w okresie roku przekracza 3000 Mg. W dacie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów ustawodawca nie wymagał określania ilości odpadów przewidzianych do zbierania. W związku z tym, Starosta [...] oparł się na dowodach w innych prowadzonych sprawach. W ocenie Starosty [...]ego, spółka prowadziła działalność przez 1 rok i 8 dni. Zwożenie odpadów przez spółkę trwało do początku lutego 2013 r. i w tym czasie magazyny te były już przepełnione. Z akt innych postępowań dotyczących spornych odpadów wynika, że spółka przyjęła odpady od 43 różnych firm i nawiozła na teren nieruchomości łącznie około 1 930 Mg odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ponadto w ramach analizy akt spraw dotyczących spółki, w szczególności kart przekazania wynika, że w 2012 r., spółka przyjęła łącznie 4420 Mg odpadów zarówno niebezpiecznych, jak też innych niż niebezpieczne. Ilość ta pokrywa się z ilością wskazaną w opinii prof. J. G. sporządzonej na zlecenie Starosty [...]ego. Zdaniem Starosty [...] powyższe determinuje właściwość Marszałka Województwa [...] w tej sprawie.
Starosta [...] pismem z 5 grudnia 2022 r. znak: OŚ-VII.6233.10.2013 przekazał, wszczęte i prowadzone postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie - Marszałkowi Województwa [...], który nie zgodził się z argumentacją Starosty i uznał, że to Starosta [...] jest władny do załatwienia sprawy.
W związku z powyższym Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] - jako organu właściwego do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, wobec spółki [...].
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 114/23 oddalił wniosek Starosty [...].
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wprawdzie prawidłowe jest stanowisko Starosty [...]ego, że w obecnym stanie prawnym zastosowanie dla ustalenia wierzyciela może mieć art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., jednak akta sprawy na ówczesnym etapie postępowania nie dawały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przesłanka właściwości Marszałka Województwa [...], została w tej sprawie spełniona. W szczególności w ocenie Sądu - brak było jednoznacznych danych, w zakresie masy odpadów magazynowanych w ciągu roku. Stąd też Sąd uznał, że w tym zakresie spór pomiędzy organami nie jest sporem co do prawa, lecz sporem co do faktów. Sąd wskazał, że rozpatrując spór o właściwość, nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie należą do organów pozostających w sporze. Jednocześnie Sąd wskazał również, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość możliwe jest jedynie w precyzyjnie i jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ponieważ spór o właściwość jest sporem co do prawa, a nie co do faktów.
W związku z powyższym postanowieniem Starosta [...] podjął dalsze działania w sprawie, których celem było uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mającego pozwolić na ustalenie ilości odpadów, jakie spółka [...] zgromadziła w okresie jednego tylko roku kalendarzowego (za rok 2012 i / lub za rok 2013), na nieruchomości w [...].
W ramach tych czynności Starosta [...] wystąpił do Marszałka Województwa [...] z prośbą o udzielenie informacji - czy spółka [...] w roku 2012 przekazywała do tego organu stosowne sprawozdania dotyczące ilości odpadów zgromadzonych na nieruchomości w [...], zgodnie z wymaganiami ustalonymi w przepisach ustawy o odpadach. W odpowiedzi na powyższe Urząd Marszałkowski Województwa [...] wskazał, że spółka [...] nigdy nie składała do tego organu zbiorczych zestawień danych za lata 2012 i 2013 oraz, że organ ten nie jest w posiadaniu, ani nie ma dostępu do dokumentów ewidencji odpadów spółki [...].
Starosta [...] zwrócił się także do wszystkich firm, z którymi spółka [...] współpracowała na przełomie lat 2012 i 2013 oraz od których przyjmowała odpady, które trafiały do magazynów w [...] o udostępnienie kopii dokumentacji dotyczącej ewidencji odpadów przekazywanych spółce [...] w tym okresie.
W odpowiedzi na powyższe, 5 spółek przesłało dodatkowe dokumenty dotyczące ewidencji odpadów przekazywanych spółce [...].
Starosta [...] zwrócił się również do Archiwum Państwowego o udostępnienie archiwalnej dokumentacji obejmującej ewidencję odpadów prowadzonych przez firmy, z którymi współpracowała spółka [...], a które na chwilę obecną już nie istnieją (tj. zostały wykreślone z rejestrów CEIDG lub KRS) W odpowiedzi Oddział Regionalny Archiwum Państwowego w [...] udzielił informacji na temat zasad magazynowania i archiwizowania dokumentacji, w przypadku podmiotów gospodarczych w momencie zakończenia przez te podmioty prowadzonej działalności i wykreślenia z odpowiedniego rejestru.
Starosta [...] przeprowadził również dowód z przesłuchania w charakterze świadków osób, które funkcjonowały w ramach spółki [...] w latach 2012 i 2013. Przesłuchania te objęły J. G., która w latach 2011 - 2013 pracowała w spółce [...] jako pracownik biurowy, a w jej zakresie obowiązków były m.in. sprawy dotyczące ewidencji odpadowej, w tym również składanie stosownych sprawozdań do Urzędu Marszałkowskiego, R. K. - który pełnił funkcję Prezesa Zarządu w spółce [...], B. B., który pełnił funkcję Prezesa Zarządu w spółce [...] oraz J. K., który również pełnił funkcję Prezesa Zarządu w spółce [...].
Ponadto Starosta [...] powołał biegłych dr inż. K. N. - wpisanego na listę biegłych z zakresu ochrony środowiska Sądu Okręgowego w [...], pracownika naukowego Wydziału Budownictwa Architektury i Inżynierii Środowiska Politechniki [...], a także dr hab. inż. prof. PBŚ – M. D., którzy sporządzili dokument pt. "Opinia w sprawie oszacowania ilości odpadów zdeponowanych na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...] przez [...] Sp. z o.o. w 2012 roku".
Starosta [...] wskazał, że w celu ustalenia ilości odpadów jakie zostały zdeponowane przez spółkę [...] na nieruchomości w [...], a także czasookresu, w którym odpady te były na tę nieruchomość nawożone, oparł się na dowodach zgromadzonych w ramach innych postępowań administracyjnych, a będących w jego dyspozycji.
Mając na uwadze powyższe dowody Starosta [...] ustalił czasookres, w którym spółka [...] działała na terenie nieruchomości w [...] i w którym zwoziła na tą nieruchomość odpady, celem ich magazynowania. Starosta [...] oparł się przede wszystkim na zeznaniach R. K., który pełnił funkcję Prezesa Zarządu w spółce [...] w okresie od stycznia 2013 r. do końca lutego 2013 r. Starosta [...] podkreślił, że zeznania R. K., potwierdzają również ustalenia zawarte w wyroku Sądu Okręgowego we Włocławku Wydział II Karny z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt U K 94/17, w którym wskazano m.in., że ówcześni udziałowcy spółki (cyt.) "(...) żeby zyskać na czasie i móc do magazynów przewozić następne partie odpadów, pisali odwołania od decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności do SKO i WSA". W wyroku tym wskazano również, że po otrzymaniu pisma ze Starostwa (w lutym 2013 r.) podjęto decyzję o zaprzestaniu przyjmowania odpadów do tych magazynów.
W związku z powyższym Starosta [...] stwierdził, że ustalenia co do czasookresu funkcjonowania spółki [...] w ramach nieruchomości w [...] są spójne i wynika z nich, że działalność ta obejmowała okres od stycznia 2012 r. do końca lutego 2013 r.
W kontekście ustalenia ilości odpadów, jaka została faktycznie nawieziona i zgromadzona na nieruchomości w [...] przez spółkę [...], Starosta [...] wykorzystał opracowanie pt. "Opinia dotycząca odpadów zdeponowanych przez spółkę [...] Sp. z o.o. na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew.: [...] i [...] w miejsc. [...], gm. [...], powiat [...], wykonane w miesiącu marcu 2015 r. przez prof. dr hab. J. G. W ramach tej opinii jej autor - poza wskazaniem rodzajów odpadów magazynowanych w [...] zawarł również określenie szacunkowej ilości zdeponowanych tamże odpadów. Przy wyznaczeniu tej ilości autor opracowania wziął pod uwagę wymiary obiektów magazynowych położonych na nieruchomości w [...] (tj. powierzchnię i ich objętość), a także stopień wypełnienia magazynów oraz stopień wypełnienia opakowań i ciężar właściwy magazynowanych odpadów. Na tej podstawie oszacowano, że łączna ilość odpadów zdeponowanych przez spółkę [...] na nieruchomości w [...], wynosi 4450 Mg odpadów niebezpiecznych oraz ca 17 Mg odpadów innych niż niebezpieczne.
Starosta [...] w celu ustalenia ilości odpadów wziął pod uwagę również dokument pt. "Opinia w sprawie oszacowania ilości odpadów zdeponowanych na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...] przez [...] Sp. z o.o. w 2012 roku" opracowaną przez dr inż. K. N. oraz dr hab. inż. prof. [...] – M. D. Z powyższej opinii wynika, że całkowita ilość odpadów zdeponowanych na terenie nieruchomości obejmującej działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], przez spółkę [...], tylko roku 2012, wyniosła co najmniej 3162,22 Mg. Starosta [...] wyjaśnił, że wartość ta została wyznaczona na podstawie najniższej możliwej - oszacowanej ilości odpadów, w oparciu o wszystkie dowody zgromadzone w sprawie.
W związku z powyższym Starosta [...] stwierdził, że dokonane w sprawie ustalenia, w oparciu o zgromadzony i uzupełniony (w ramach czynności przeprowadzonych w roku 2023 i 2024) materiał dowodowy wskazują, że minimalna (najbardziej ostrożna) ilość odpadów, jaka została nawieziona przez spółkę [...] w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów - tylko roku 2012 (jednym roku kalendarzowym) i jaka była zmagazynowana na terenie nieruchomości w [...], wyniosła 3162,22 Mg. Zdaniem Starosty [...] skoro wyznaczona wartość przekracza próg 3000 Mg w roku, ujęty w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., to organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Marszałek Województwa [...].
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o odrzucenie wniosku Starosty [...]ego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ewentualnie o oddalenie wniosku, ewentualnie o wskazanie na Starosty [...]ego jako organu właściwego w sprawie. Marszałek podkreślił, że Starosta [...] składał już do NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie o sygnaturze OŚ-VII.6233.10.2013. Wniosek ten został oddalony postanowieniem NSA z 26 września 2023 r., sygn. akt III OW 114/23.
Marszałek Województwa [...] stwierdził, że wprawdzie postanowienie o oddaleniu wniosku o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego nie rozstrzyga o właściwości organów pozostających w sporze kompetencyjnym, a zatem nie zostaje osiągnięty cel postępowania, jednak postanowienie oddalające wniosek powoduje powstanie stanu rzeczy osądzonej. Zdaniem Marszałka Województwa [...], nie mają znaczenia okoliczności, dla których NSA oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Istotne jest jedynie to, że osiągnięto stan rzeczy osądzonej. W konsekwencji rozstrzyganie wniosku w identycznym stanie faktycznym i prawnym jest już niedopuszczalne.
Starosta [...] w piśmie z 26 maja 2025 r. nie zgodził się ze stanowiskiem i wyrażoną oceną przez Marszałka Województwa [...] w odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przepis art. 15 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z kolei według art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinna poprzedzać ocena jego dopuszczalności - w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 58 § 1 p.p.s.a.
Rozważając dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na względzie, że według utrwalonych poglądów sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11).
Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 p.p.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21).
Trybu tego nie można więc zastosować do rozstrzygania sporów powstających w związku z wykonywaniem zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna, np. w sprawach realizowanych w formie działań faktycznych, czy też w sprawach, w których nie stosuje się przepisów procedur administracyjnych czy rozstrzyganych w formach cywilnoprawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 183).
W przypadku gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie spełnia tych wymogów, brak jest możliwości wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z tych względów trafnie - w ocenie składu orzekającego - w judykaturze wniosek niespełniający wskazanych wymogów uznawany jest za niedopuszczalny (por. postanowienia NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05 oraz z 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08).
2. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do problemu wskazanego przez Marszałka Województwa [...] wskazującego na "stan rzeczy osądzonej" i w związku z tym wnioskującego między innymi o odrzucenie wniosku Starosty [...] rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić z kilku zasadniczych względów.
Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że niniejsza sprawa jest kolejnym już etapem trwającego od wielu lat sporu pomiędzy Starostą [...] a innymi organami (tj. Wojewodą [...] a obecnie również Marszałkiem Województwa [...]) w kwestii usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z terenu nieruchomości w miejscowości [...], gmina [...]. Przypomnieć trzeba, że 11 lat temu NSA w postanowieniu z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OW 134/13) wskazał Starostę [...]ego jako organ właściwy w sprawie. Wskazano, na wówczas obowiązujące przepisy prawne i stwierdzono, że organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przedmiotem którego jest obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa jest starosta. NSA uznał, że: "(...) niewątpliwie organem pierwszej instancji bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jak i powołanym do czuwania nad wykonaniem obowiązku jest organ administracji właściwy w sprawie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie zbierania odpadów jest niewątpliwie starosta (a także prezydent miasta na prawach powiatu – art. 30 ust. 7 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 18 ustawy o odpadach z 2001 r.). To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przedmiotem którego jest obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa jest Starosta". Kolejnym etapem sporu o właściwość pomiędzy Starostą a tym razem marszałkiem województwa była sprawa rozstrzygnięta przez NSA w postanowieniu z 26 września 2023 r. (sygn. akt III OW 114/23). W postanowieniu tym problem dotyczył rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy starostą a marszałkiem przez wskazanie organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, w zakresie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, powstałych w związku z prowadzoną działalnością polegającą na zbieraniu odpadów. NSA w postanowieniu tym oddalił wniosek starosty, wskazując, że: "(...) organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdyby maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach)". NSA wskazał również, że, "(...) w obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia (oraz decyzji cofającej tego rodzaju zezwolenie) na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach). Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 - dalej: ustawa nowelizująca). W konsekwencji jest również właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji cofającej zezwolenie w tego rodzaju sprawach, nawet jeżeli cofnięcie zezwolenia nastąpiło na skutek decyzji innego organu, który obecnie utracił właściwość do wydania decyzji w tym przedmiocie. Należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek wskazania we wniosku o wydanie zezwolenia maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, również został wprowadzony na mocy przepisów ustawy nowelizującej (art. 1 pkt 6 lit. a). W konsekwencji w tej sprawie brak jest jednoznacznych podstaw do ustalenia właściwości marszałka województwa, ponieważ brak jest jednoznacznych danych w zakresie masy odpadów magazynowanych w ciągu roku. W tym zakresie spór między organami nie jest sporem co do prawa, ale sporem co do faktów. Starosta dokonał bowiem analizy akt postępowań dotyczących przedmiotowych odpadów i na tej podstawie oszacował ilość odpadów, jaka była magazynowania w trakcie obowiązywania zezwolenia. Szacunki te są kwestionowane przez Marszałka. O ile zatem prawidłowe jest stanowisko Starosty, że w obecnym stanie prawnym zastosowanie dla ustalenia wierzyciela może mieć art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, o tyle akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przesłanka właściwości Marszałka została w tej sprawie spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór o właściwość nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie należą do organów pozostających w sporze. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość możliwe jest jedynie w precyzyjnie i jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ponieważ spór o właściwość jest sporem co do prawa, a nie co do faktów. W związku z tym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał oddaleniu". Zatem NSA we wskazanym postanowieniu uznał, że nie może w ramach kompetencji związanej z rozstrzyganiem prawnych sporów o właściwość, rozstrzygać lub ustalać stanu faktycznego danej sprawy. A stan faktyczny sprawy pozostawał w tym przypadku sporny i nie był jednoznaczny.
Po drugie – w ocenie NSA, nie można zgodzić się ze stanowiskiem marszałka, że w niniejszej sprawie nastąpiła powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) ze względu na postanowienie NSA z 26 września 2023 r. (sygn. akt III OW 114/23). Przypomnieć trzeba, że powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (por. M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym a dopuszczalność weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Glosa do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/2009, GSP-Prz.Orz. 2011 nr 2, s. 87). Tymczasem w niniejszej sprawie wcześniejsze postanowienie NSA z 26 września 2023 r. (sygn. akt III OW 114/23) oddalające wniosek starosty o rozstrzygniecie sporu o właściwość z 5 lipca 2023 r. nie rozstrzygało sprawy (tego wniosku) co do istoty. NSA w postanowieniu tym nie wskazał organu właściwego w sprawie prowadzenia i załatwienia (rozstrzygnięcia) sprawy. Wskazał jedynie na niejasny stan faktyczny uzasadniając oddalenie wniosku tym, że: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór o właściwość nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie należą do organów pozostających w sporze. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość możliwe jest jedynie w precyzyjnie i jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ponieważ spór o właściwość jest sporem co do prawa, a nie co do faktów. W związku z tym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał oddaleniu". Zatem w niniejszej sprawie nie można twierdzić, że aktualny (nowy) wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość podlega "odrzuceniu" ze względu na "powagę rzeczy osądzonej".
Podsumowując, można przyjąć, że powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczeniach do "istoty sprawy", wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.
Okoliczność, że sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem w przedmiocie oddalenia wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość (wyłącznie ze względu na niejasny stan faktyczny sprawy) nie wyklucza możliwości wniesienia nowego wniosku (podobnie przyjął NSA w postanowieniu z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09 w zakresie "odrzucenia skargi").
3. Kluczowe dla niniejszej sprawy było zatem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wykazanie, czy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.), czy też nie przekracza wskazanej wartości.
Starosta [...], składając kolejne dwa wnioski o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (zarówno w zakresie zastosowania procedury określonej w art. 26a u.o. jak i prowadzenia postępowania egzekucyjnego) przedłożył różne dowody (bardzo szczegółowo opisane i wymienione w poszczególnych wnioskach) mające świadczyć o zmagazynowanych przez [...] sp. z o.o. w miejscowości [...], odpadach o masie przekraczającej 3000 Mg w okresie jednego roku. Ze względu na ich obszerność, Sąd nie będzie ich ponownie przytaczał i omawiał.
Z kolei Marszałek Województwa [...] konsekwentnie podważa wskazane przez starostę dowody z dokumentów i zeznań świadków. Wskazuje, że w zasadzie to "nie masa odpadów uległa zmianie" ale tylko "wiedza Starosty o tej masie".
W ocenie NSA, starosta w niniejszej sprawie przeprowadził bardzo wnikliwe postępowanie dowodowe (opisane szczegółowo w poszczególnych wnioskach). Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że zgromadzone dowody wskazują, że minimalna (tj. jak wskazał starosta – "najbardziej ostrożna w szacunkach") ilość odpadów, jaka została nawieziona przez spółkę [...] sp. z o,o. w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów - w samym tylko roku 2012 (tj. jednym roku kalendarzowym) i jaka była zmagazynowana na terenie nieruchomości w [...], wyniosła: 3162,22 Mg. A zatem wyznaczona wartość przekracza próg 3000 Mg ujęty w aktualnie obowiązującym art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.
Marszałek w piśmie procesowym próbuje podważać wskazane przez starostę dowody, wskazując na błędne szacowanie ilości odpadów, kwestionując oświadczenia pracowników i zeznania świadków.
Zdaniem NSA, to starosta zgromadził w sprawie dostateczną ilość dowodów i uzupełnił materiał dowodowy w sprawie umożliwiając NSA wskazanie organu właściwego w sprawie. Twierdzenia marszałka polegają jedynie na polemice ze starostą i podważaniu wartości oraz wiarygodności zebranych dowodów. Marszałek nie wskazał też żadnych nowych wiarygodnych dowodów w sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że starosta w odrębnym piśmie procesowym ustosunkował się do zarzutów marszałka w odniesieniu do wszelkich kwestionowanych dowodów w sprawie. Wyjaśnienia te są logiczne i nie budzą wątpliwości mogących podważać dotychczasowo zaprezentowane i omówione dowody wskazane przez starostę.
4. Zdaniem NSA, przy przyjęciu, że w niniejszej sprawie łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg, wskazać należy na obowiązujące przepisy prawa a w konsekwencji na organ właściwy zarówno w zakresie zastosowania procedury określonej w art. 26a u.o. jak i prowadzenia postępowania egzekucyjnego
W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 u.o. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine u.o.). Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 u.o., w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdyby maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.).
W ocenie NSA, właściwym organem do prowadzenia:
a) postępowania w trybie art. 26a u.o.,
b) egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji cofającej zezwolenie w tego rodzaju sprawach, nawet jeśli cofnięcie zezwolenia nastąpiło na skutek decyzji innego organu, który obecnie utracił właściwość do wydania decyzji w tym przedmiocie - jest organ właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, ale ustalany według aktualnie obowiązującego stanu prawnego.
W tym wypadku nie ma żadnego znaczenia fakt, że to Starosta [...] faktycznie wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla spółki [...] w roku 2012. Albowiem czynność ta miała miejsce w innym (aniżeli obowiązujący obecnie) stanie prawnym. W sytuacji zmiany przepisów prawa, właściwość organów w sprawie cofnięcia zezwolenia, a tym samym właściwych do prowadzenia postępowania trybie art. 26a u.o. może ulec zmianie.
Z uwagi zatem na brak przepisów przejściowych w regulacjach nowelizujących u.o., w sprawach dotyczących zezwoleń na gospodarowanie odpadami (w tym również w sprawach w których zastosowanie znajduje art. 26a u.o.), należy stosować aktualny stan prawny dotyczący ustalenia właściwości organów właściwych zarówno miejscowo, jak i przedmiotowo do prowadzenia tego rodzaju postępowań.
Dlatego też Marszałek Województwa [...] jest również obecnie organem właściwym do dalszego prowadzenia niniejszego postępowania egzekucyjnego wobec spółki [...] sp. z o.o. w trybie przepisów u.p.e.a. w związku z art. 47 ust. 5 u.o., biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, uwzględniający nowelizację przepisów u.o. (por. ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). Nie ma w tym przypadku znaczenia fakt, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz decyzji o cofnięciu tego zezwolenia dla Spółki był pierwotnie Starosta [...] (co wynikało ze stanu prawnego obowiązującego sprzed nowelizacji dokonanych w roku 2018 i w roku 2019). W związku bowiem z nowelizacją przepisów u.o., Starosta [...] nie jest już organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które zostało wszczęte w 2014 r., w oparciu o art. 47 ust. 5 u.o.
Zatem w związku z aktualną treścią art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., należy podkreślić, że obecnie właściwość do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, a tym samym do wydawania decyzji o cofnięciu takiego zezwolenia, została rozdzielona pomiędzy dwa organy: a) starostę oraz b) marszałka województwa (por. art. 41 u.o.). Zasadniczym parametrem decydującym o właściwości konkretnego organu jest ilość odpadów magazynowanych na danej nieruchomości w okresie roku - tj. czy przekracza ona wartość 3000 Mg/rok, czy też kształtuje się poniżej tej wartości. A zatem w związku z wprowadzoną w roku 2018 zmianą przepisów u.o. to Marszałek Województwa stał się również organem właściwym w sprawach cofania zezwoleń na zbieranie odpadów (w trybie art. 47 u.o.), jeśli sprawa dotyczy przypadku, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych (w danym miejscu) w okresie roku przekracza 3000 Mg.
Podobnie, to Marszałek Województwa jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji cofającej zezwolenie w tego rodzaju sprawach, nawet jeśli cofnięcie zezwolenia nastąpiło na skutek decyzji innego organu, który obecnie utracił właściwość do wydania decyzji w tym przedmiocie.
5. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie nie jest konieczne ani potrzebne zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności wskazanych przepisów regulujących kompetencje organów właściwych w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1426/14).
6. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w analizowanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.