III OW 5/25

III OW 5/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 701
art. 26, 26a, 41 ust 3 pkt 1 lit a, 47
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...], poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją dnia 28 października 2014 r. znak: RSVI.7243.74.2014.AB udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej w [...]. Zgodnie z wnioskiem o udzielenie przedmiotowej decyzji zakład zlokalizowany jest na działkach oznaczanych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w [...] Strefie Przemysłowej [...]. Przedmiotowa decyzja była zmieniana w zakresie podmiotu prowadzącego instalacje na:
1) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 27 lutego 2015 r. znak: RŚVI.7243.4.2015.IW;
2) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 28 września 2016 r. znak: RŚVI.7243.25.2016.AB;
3) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszalka Województwa [...] z dnia 29 września 2017 r. znak: RŚVI.7243.30.2017.RM;
4) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – decyzja Marszałka Województwa [...] dnia 11 grudnia 2019 r. znak: RŚVI.7243.41.2019.AB.
W 2018 r. do organu wpłynęła informacja o nieprawidłowościach mających miejsce na terenie zakładu objętego decyzją Marszałka Województwa [...] w zakresie zmagazynowania na przedmiotowych nieruchomościach znacznej ilości odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. innych niż wskazywały postanowienia tej decyzji. Marszałek Województwa [...] podjął stosowne czynności w sprawie, wzywając ówczesnego prowadzącego instalację – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do zaniechania naruszeń.
Pismem z dnia 2 maja 2019 r. znak: OŚG.6236.5.2018 Wójt Gminy [...], na podstawie art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, dalej w skrócie: "u.o."), przekazał do załatwienia Marszałkowi Województwa [...] sprawę odpadów zdeponowanych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. W ocenie Wójta Gminy [...], posiadaczem odpadów zgromadzonych na przedmiotowych nieruchomościach jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dysponująca w czasie zdeponowania przedmiotowych odpadów zezwoleniem na zbieranie odpadów i faktycznie magazynujący je zarówno na terenie zakładu, jak i poza jego granicami.
W dniu 3 czerwca 2019 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęła decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 28 maja 2019 r. znak: OŚG.6236.5.2019 w przedmiocie umorzenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego zobowiązania do usunięcia odpadów zdeponowanych niezgodnie z prawem na nieruchomości w obrębie działek: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu w/w decyzji, Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych w obrębie określonych nieruchomości gruntowych należących do osób fizycznych. W toku prowadzonego postępowania Wójt uznał jednak, że odpowiedzialnym za zdeponowanie odpadów na przedmiotowych nieruchomościach jest podmiot prowadzący na działkach sąsiednich działalność w zakresie gospodarowania odpadami na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 28 października 2014 r. znak RSVI.7243.74.2014.AB w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (ze zmianami).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 26 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższy przepis prawa jest ściśle związany z pojęciem "posiadacza odpadów".
W ocenie Marszałka Województwa [...], z powyższego stanu faktycznego i prawnego wynika, iż nie jest on organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów. Podał, że Wójt Gminy [...] w dniu 28 września 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na nieruchomościach gruntowych: [...] w miejscowości [...] na terenie Gminy [...]. Postępowanie wszczęto po otrzymaniu wyników kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniach 5 lipca 2018 r. – 6 sierpnia 2018 r. W trakcie czynności wyjaśniających przeprowadzonych w ramach postępowania ustalono, że wytwórcą i posiadaczem odpadów jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dysponująca w czasie pojawienia się odpadów właściwym zezwoleniem w przedmiocie zbierania odpadów. W ocenie Wójta, do zdeponowania znacznych ilości odpadów doszło w wyniku prowadzonej działalności Zakładu z rażącym naruszaniem warunków wydanego przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia, zarówno w zakresie miejsca magazynowania, jak i masy odpadów objętych zezwoleniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość o charakterze negatywnym, bowiem organy pozostające w sporze twierdzą, że sprawa nie należy do ich właściwości rzeczowej. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania stanowi art. 26 u.o. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W świetle ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższa regulacja nie znajduje zatem zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem rozstrzygnięcia związanego z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 in fine u.o.). Z kolei stosownie do treści art. 26a ust. 1 u.o., w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi – regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach – wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26a ust. 2 u.o.).
Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzją Marszałka Województwa [...] udzielono pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej w [...] (które było cedowane na kolejne podmioty), to kluczowe znaczenie mają regulacje określone w art. 47 u.o. Wynika z nich że, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 1). Z kolei według art. 47 ust. 2 u.o., w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. W świetle natomiast art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zatem organem właściwym w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. organem właściwym jest marszałek województwa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.