III OW 214/21

III OW 214/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta C. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku G. M. o zasypanie stawu postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta C. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania G. M. o interwencję w sprawie zasypania stawu, poprzez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organu właściwego do załatwienia tej sprawy.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Gminy i Miasta C. wskazał, że pismem z [...].09.2021 r. G. M. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta C. w sprawie zasypania stawu położonego na nieruchomości przy ul. [...] w C. Podanie to Burmistrz Gminy i Miasta C. przekazał pismem z [...].09.2021 r. Dyrektorowi Zarządu Zlewni w G. PGW Wody Polskie jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. W uzasadnieniu Burmistrz Gminy i Miasta C. powołał się na art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.; dalej: P.w.) w brzmieniu: "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód." Powołał także art. 16 pkt 65 lit. c) P.w., zgodnie z którym do urządzeń wodnych zaliczone zostały stawy a także na art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a) P.w., który wskazuje Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich jako organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w., niewymienionych w art. 397 ust. 1 pkt 1 lit. a, c i d tejże ustawy. Zgodnie z art. 389 pkt 6 P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych zaś jak wyżej nadmieniono art. 16 pkt 65 lit. c P.w. do urządzeń wodnych zalicza stawy. Art. 191 ust. 1 P.w. jako organ właściwy do podjęcia działań w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty wskazuje organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych. Z pisma G. M. wynika, że doszło do zasypania stawu, co zdaniem Burmistrza zakwalifikować należy jako sytuację opisaną w art. 191 ust. 1 P.w. Zgodnie z przywołanymi przepisami organem właściwym w przypadku wskazanym w art. 191 ust. 1 jest dyrektor zarządu zlewni.
Dyrektor Zarządu Zlewni w G. PGW Wody Polskie pismem z [...].11.2021 r. zwrócił przesłane mu pismo uznając Burmistrza Gminy i Miasta C. za organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni w G. wskazał, że treść art. 191 ust.1 P.w. mówi o nienależytym utrzymaniu urządzenia wodnego oraz dalej, że "nie można utrzymywać urządzenia, które zostało zlikwidowane". Jednocześnie organ ten zwracając przedmiotowe podanie stwierdził, w oparciu o mapy znajdujące się w zasobach Zarządu Zlewni w G., że na nieruchomości znajdującej się w C. przy ul. [...] (działka [...]) nie udokumentowano istnienia stawu, wobec tego zlikwidowanego stawu nie należy traktować jako urządzenia wodnego. W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w G. PGW Wody Polskie w sytuacji opisanej w piśmie G. M. może znaleźć zastosowanie art. 234 P.w., zatem organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Gminy i Miasta C.
Z powyższą argumentacją nie zgodził się Burmistrz Gminy i Miasta C. Wskazał, że działania przepisu art. 191 ust. 1 P.w. nie należy zawężać jedynie, kierując się treścią art. 188 ust. 1 P.w., do nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych w postaci nienależytej eksploatacji, konserwacji oraz remontów w celu zachowania ich funkcji. Przez działanie wskazane w ww. przepisie rozumieć należy również zniszczenie urządzenia wodnego. Ku takiemu rozumieniu tego przepisu skłania się orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 kwietnia 2021 r. III OW 56/21 wskazał, że niewłaściwe utrzymanie urządzenia wodnego polegające na jego zniszczeniu odnosi się do hipotezy normy art. 191 P.w.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta C., jako organu właściwego w sprawie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] listopada 2021 r. Stwierdził, że treść art. 191 ust. 1 P.w. mówi o nienależytym utrzymywaniu urządzenia wodnego przez jego właściciela a Prawo wodne jasno definiuje na czym polega jego utrzymanie. Zgodnie z art. 188 ust. 1 P.w. poprzez utrzymywanie urządzeń wodnych rozumie się ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania funkcji. W związku z czym sprawa zasypanego stawu nie kwalifikuje się do wszczęcia postępowania na podstawie art. 191 P.w.
Wnioskodawca w swoim piśmie uważa, że na skutek działań J. L. na działce G. M. ma tworzyć się zalewisko, spowodowane spływem wód z działki zlokalizowanej przy ul. [...]. Właściciel gruntu, tj. J. L. zasypując staw poprzez nawiezienie ziemi i wyrównanie poziomu swojej działki ingerował w naturalny spływ wód opadowych i roztopowych, powodując zmianę stosunków wodnych na swojej działce. W następstwie zmiany stosunków wodnych nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie powodująca szkody na działce wnioskodawcy, poprzez zalewanie jej nieruchomości oraz podmywanie fundamentów, znajdujących się na niej budynków.
Na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. przewiduje się wydanie decyzji restytucyjnej, której adresatem jest właściciel gruntu a nie urządzenia wodnego. W przypadku postępowania, prowadzonego na podstawie tego artykułu Prawa wodnego muszą zostać spełnione następujące warunki:
1. musi zaistnieć zmiana stanu wody na gruncie – J. L. nawiózł na swoją działkę ziemię zasypując staw i wyrównując powierzchnię gruntu zmieniając tym kierunek i natężenie spływu wody opadowej i roztopowej na gruncie;
2. zmiana musi zostać dokonana przez właściciela gruntu - staw został zasypany przez J. L., zmiana stanu wody na gruncie nie miała związku z wystąpieniem innych czynników zewnętrznych;
3. zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie - zasypanie stawu a co za tym idzie zmiana ukształtowania terenu działki powoduje spływ wód opadowych i roztopowych na nieruchomość G. M. prowadząc do tworzenia się na niej zalewisk i podmycia fundamentów zlokalizowanych tam budynków.
W analizie przepisów art. 234 P.w. istotne jest, iż "zmiany" dokonywane są przez właściciela gruntu, czyli mamy do czynienia z działaniem, tj. aktywnym czynem człowieka. Przedmiotem postępowania jest konkretny czyn człowieka, czyli w tym przypadku zasypanie stawu na nieruchomości przy ul. [...] w C. Występowanie urządzenia wodnego w tym przypadku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W przepisach przedmiotowego artykułu nie ma odesłania do właściciela urządzenia, w związku z czym nie jest istotne, aby w sprawie takowe urządzenie występowało. Bez znaczenia jest czy zmiany stanu wody na gruncie są skutkiem ingerencji w istniejące urządzenie wodne, czy takowe w ogóle w sprawie występuje.
Zgodnie z art. 234 ust 2 P.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zatem norma z art. 234 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.
Wobec powyższego w przypadkach gdy właściciel gruntu jest sprawcą szkody, z punktu widzenia Prawa wodnego, art. 191 nie ma zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, który sprowadza się do ustalenia, czy wniosek dotyczący przedmiotowego stawu powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 P.w., czy też w trybie art. 234 P.w. Zgodnie z art. 191 ust. 1, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem odpowiedni organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 P.w. Organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 P.w.) lub w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Hipotezy norm dekodowanych z art. 234 i art. 191 P.w. są różne. Norma z art. 234 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 P.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 P.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 P.w., zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Przedmiotowy staw jest urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. c) P.w.
Z pisma wnioskodawcy wynika, że chodzi o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. stawu, lub wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, ponieważ dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana (likwidacja stawu) spowodowała zmianę stanu wody na gruncie powodując szkody na gruntach sąsiednich. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Ponadto, zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Norma z tego przepisu dotyczy jednak innego rodzaju działań niż nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, ponieważ w takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 1 P.w., a nie art. 234 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.