III OW 21/22

III OW 21/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie ochrony własności przed szkodami spowodowanymi wylewaniem wód opadowo-roztopowych postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Rzeszowa, przez wskazanie Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organu właściwego do rozpoznania sprawy K. B. oraz D. L., w przedmiocie ochrony własności przed szkodami spowodowanymi wylewaniem wód opadowo - roztopowych z terenu ulic [...] w miejscowości [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z 10 września 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie przekazało przedmiotową sprawę Burmistrzowi Miasta [...], jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy w kwestii naruszenia stosunków wodnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 18 listopada 2021 r. wyznaczyło Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy zmiany stosunków wodnych w obrębie nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...] oraz działek o nr ewid. [...] w [...], z uwagi na to, że sprawa dotyczy działek stanowiących własność Gminy Miast [...].
Prezydent Miasta Rzeszowa zawiadomieniem z 19 stycznia 2022 r. przekazał przedmiotową sprawę do Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 65 §1 k.p.a., twierdząc, że nie jest właściwy do jej załatwienia, gdyż dotyczy ona odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów objętych inwestycją pn. "Kontynuacja budowy drogi krajowej Nr 4 obecnie DK nr [...] przy optymalizacji rozwiązań projektowych zadania pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 4 (E-40) [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi - odc. [...] km [...]". Wskazał, że szkody spowodowane nadmiernym spływem wód opadowo- roztopowych z terenów publicznych na teren prywatnych działek, gdzie zlokalizowany jest rów melioracyjny, związane są z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego obejmującego powyższą inwestycję, w związku z czym nie znajduje tu zastosowania art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.).
Zawiadomieniem z 27 stycznia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie ponownie przekazał sprawę do Prezydenta Miasta Rzeszowa, uzasadniając to zastosowaniem art. 234 Prawa wodnego, lecz w odpowiedzi Prezydent Miasta Rzeszowa przekazał akta sprawy podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zawiadomieniu z 19 stycznia 2022 r.
W ocenie Wnioskodawcy sprawa przekazana Prezydentowi Rzeszowa nie dotyczy inwestycji realizowanej przez Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie, lecz zmiany stosunków wodnych spowodowanych wylewaniem wód opadowo-roztopowych z terenu ulic [...] w miejscowości [...] na działki prywatne, na co wyraźnie zwrócił uwagę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie w piśmie przekazującym sprawę Burmistrzowi [...]. Wspomniane pozwolenie wodnoprawne obejmowało między innymi wykonanie wylotu WYL. 5 oraz usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do rowu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w [...]. Wody objęte tym pozwoleniem pochodzą z kanalizacji deszczowej drogi krajowej nr 4, natomiast wody pochodzące z ulic: [...] w miejscowości [...] włączone są przed ww. wylotem, kolektorem bocznym i nie są objęte ww. pozwoleniem wodnoprawnym.
W aktach sprawy znajduje się pismo K. B. z 20 sierpnia 2021 r. skierowane do Ministra Infrastruktury, które m.in. odnosi się do wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w Krośnie z 9 kwietnia 2019 r., jednak ta sprawa prowadzona jest w odrębnym postępowaniu.
Zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie." Ponadto, w myśl art. 234 ust. 3 "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności."
Biorąc pod uwag powyższe należy stwierdzić, że zmiany stanu wody na gruncie należącym do Gminy Miast [...], czyli ul. [...] w miejscowości [...] spowodowały szkodliwy wpływa na grunty Pani L. i Pana B., dlatego też podjęcie czynności wskazanych w art. 234 Prawa wodnego leży w kompetencji Burmistrza Miasta [...], a zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 listopada 2021 r. – w kompetencji Prezydenta Miasta Rzeszowa, jako organu wyznaczonego do prowadzenia tej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Rzeszowa wyjaśnił, że z akt sprawy jasno wynika, że wnioskodawcy skarżą się na wykonanie włączenia wylotu kanalizacji deszczowej z rażącym naruszeniem prawa oraz na odprowadzanie wód opadowych z terenów dróg do rowu melioracyjnego niezgodnie z jego przeznaczeniem, a także żądają skanalizowania odcinka rowu melioracyjnego przebiegającego przez ich działki. Włączenie wylotu do rowu melioracyjnego wykonano zgodnie z udzieloną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie z 9 kwietnia 2019 r., która udzielała Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na min. usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowo - roztopowych z terenów objętych inwestycją pn.: "Kontynuacja budowy drogi krajowej (obecnie DK nr 94 km [...]) przy optymalizacji rozwiązań projektowych zadania pn. Rozbudowa drogi krajowej nr 4 (E-40) [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi ode. [...] km [...]." Potwierdzać ma to wydruk mapy z geoportalu zawierający przejście kanalizacji deszczowej pod drogą i włączenie jej do rowu melioracyjnego, wykonane na podstawie decyzji z dnia 9 kwietnia 2019 r.
Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, które zgodne z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek:
1) wykonania ekspertyzy,
2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji.
Zgodnie z ust. 2 tego ostatniego przepisu, jeżeli zmiana pozwolenia wodnoprawnego polegająca na ograniczeniu zakresu korzystania z wód lub w zakresie, o którym mowa w art. 403 ust. 1-6, jest uzasadniona treścią ekspertyzy lub wynika z instrukcji gospodarowania wodą, o których mowa w ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może, bez odszkodowania, zmienić pozwolenie wodnoprawne. W przypadku zmiany pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 409a stosuje się odpowiednio.
Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
W pierwszym przypadku organem właściwym jest odpowiedni organ Wód Polskich jako właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b), a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 Prawa wodnego. Hipotezy norm dekodowanych z art. 234 i art. 410 Prawa wodnego są różne. Norma z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast dyspozycja art. 410 Prawa wodnego ma zastosowanie w sytuacjach, gdy podmiot uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wykonał obowiązki z niego wynikające, a mimo to doszło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Wówczas na podstawie ww. regulacji organ administracji (Wody Polskie) staje się uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy mającej charakter dowodowy. Do nałożenia tego obowiązku wystarczy uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego. To bowiem dopiero ekspertyza winna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Bez wykonania ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne, jednoznaczne ustalenie, że naruszenie to związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez stronę. Przepis art. 410 Prawa wodnego wyposaża organ w narzędzie dowodowe w sytuacji, gdy ocena stanu fatycznego przekracza wiedzę i doświadczenie pracowników organu, a jednocześnie istnieje dostatecznie uzasadnione podejrzenie, że wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego (a więc sytuacja formalnie zgodna z prawem) prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich (por. np. wyrok w sprawie II SA/Kr 1461/19; II SA/Bk 851/21). W sytuacji więc gdy strona postępowania przyczyny zalewania jej gruntów upatruje w realizowaniu pozwolenia wodnoprawnego, nie kwestionuje co do zasady legalności jego uzyskania ale skutki jego wykonywania - organy pozostają w obowiązku rozważyć wszczęcie postępowania w trybie art. 410 ust. 1 Prawa wodnego. W przypadku tego postępowania, ocenie podlegają okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.
Z analizy pism K. B. oraz D.L. wynika wprost, że wnioskodawcy skarżą się na szkody spowodowane nadmiernym spływem wód opadowo - roztopowych z terenów publicznych na teren prywatnych działek, gdzie jest zlokalizowany rów melioracyjny, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzeniu wód opadowo – roztopowych, a więc do hipotezy normy art. 410 Prawa wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W tej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym.
W odniesieniu do przedstawionych wyżej stanowisk stron tego sporu zauważyć należy w pierwszej kolejności, że przedmiot sporu wyznacza treść żądania przedstawionego we wniosku wszczynającym postępowanie. W tej sprawie żądanie zawarte jest w kilku pismach, pochodzi od dwóch osób, zostało skierowane do wielu organów i dotyczy szkód spowodowanych wodami opadowo – roztopowymi, które w nadmiernych ilościach spływają do rowu melioracyjnego na działkach nr [...] w [...]. Przyczyna tego stanu rzeczy nie jest jednoznaczna, o czym świadczy kopia "notatki służbowej" z 18 sierpnia 2020 r. z dokonanej wizji w terenie. Z pism kierowanych do różnych organów przez K. B. oraz D. L. wynika, że jedną z przyczyn może być wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie z 9 kwietnia 2019 r., w ramach inwestycji pn. "Kontynuacja budowy drogi krajowej Nr 4 obecnie DK nr 94 [...] przy optymalizacji rozwiązań projektowych zadania pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 4 (E-40) [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi - odc. [...] km [...]".
W okolicznościach tej sprawy nie wyklucza to istnienia innych przyczyn nadmiernego spływu wód opadowo - roztopowych z terenów publicznych na teren prywatnych działek, ale w takiej sytuacji rację należy przyznać Prezydentowi Rzeszowa, że dopiero ekspertyza winna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Bez wykonania ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne, jednoznaczne ustalenie, że naruszenie to związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, czy też z innych powodów. Takie instrumenty posiada natomiast Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie. Przepis art. 410 Prawa wodnego wyposaża ten organ w narzędzie dowodowe w sytuacji, gdy ocena stanu fatycznego przekracza wiedzę i doświadczenie pracowników organu, a jednocześnie istnieje dostatecznie uzasadnione podejrzenie, że wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich.
Zgodnie z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek:
1) wykonania ekspertyzy,
2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji.
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiana pozwolenia wodnoprawnego polegająca na ograniczeniu zakresu korzystania z wód lub w zakresie, o którym mowa w art. 403 ust. 1-6, jest uzasadniona treścią ekspertyzy lub wynika z instrukcji gospodarowania wodą, o których mowa w ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może, bez odszkodowania, zmienić pozwolenie wodnoprawne. W przypadku zmiany pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 409a stosuje się odpowiednio.
Tak więc w okolicznościach tej sprawy, to Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie ma instrumenty i kompetencję do wyjaśnienia przyczyn nadmiernego spływu wód opadowo - roztopowych z terenów publicznych na teren prywatnych działek, a w razie potwierdzenia okoliczności, że przyczyną jest wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, do podjęcia stosownych działań. Dopiero wykluczenie przyczyny w postaci wykonywanego pozwolenia wodnoprawnego może spowodować, że inny organ może uzyskać kompetencję w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie PGW Wody Polskie, jako organ właściwy w sprawie.