III OW 147/21

III OW 147/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 15 par.1 pkt 4 w zw. z art. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...] 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Dyrektorem Zarządu [...] w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.K. w przedmiocie uszkodzenia urządzeń melioracyjnych postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), wystąpił z wnioskiem z dnia [...] 2021 r. ([...]) o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. (zwanego dalej Wójtem) a Dyrektorem Zarządu [...] w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej Dyrektorem) w sprawie uszkodzenia urządzeń melioracyjnych na gruncie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb G., gmina G.
Zaistniały spór dotyczy złożonego do Wójta w dniu [...] 2021 r. pisma P.K. (dalej jako P.K.) w treści, którego wniósł o interwencję w sprawie uszkodzenia urządzeń melioracyjnych na działce nr [...]. Wyjaśnił, że w 2020 r. jej właściciel w trakcie niwelowania terenu uszkodził 2 studnie melioracyjne oraz "dopływy i odpływy dren wpadających do nich". W efekcie doszło do zalania wodą działki nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...], które zgłaszający dzierżawi od Gminy. Na działkach była prowadzona uprawa rzepaku.
Po zapoznaniu się z treścią pisma Wójt przekazał je Dyrektorowi uznając, iż jest on organem właściwym w sprawie. Wyjaśnił, że z ewidencji melioracji wodnych, prowadzonej przez Wody Polskie zgodnie z art. 196 ust. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 624, dalej zwanej p.w.), przez teren działki nr [...] (podzielonej obecnie na mniejsze działki: od [...] do [...]) przebiegają dreny melioracyjne Ø20 oraz studnie: 2s Ø80 i 3s Ø80. Zgodnie z art. 205 p.w. utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Stosownie zaś do brzmienia art. 206 p.w., jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.
Dyrektor, pismem z dnia [...] 2021 r., zwrócił Wójtowi wniosek P.K. uznając się niewłaściwym w sprawie i stwierdzając, że rozpatrzenie sprawy leży w gestii Wójta.
Wyjaśnił, że brak jest na mapach działki oznaczonej numerem [...], która zgodnie z pismem została zniwelowana. Ponadto działki, które uległy zalaniu tj.: [...], [...], [...], [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi G. w gminie G. (Uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] 2003 r.), który ustala zasady zagospodarowania terenów, w sposób wykluczający konflikty funkcjonalne i przestrzenne z jednoczesną minimalizacją negatywnych skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.
Dalej Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 234 pkt 1 i pkt 2 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie zaś do art. 234 ust. 3 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Występując do Sądu o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu Wójt wskazał, że w jego ocenie wniosek dotyczy uszkodzenia urządzeń melioracyjnych ujętych w ewidencji melioracji wodnych służących zgodnie z art. 195 p.w. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Grunty, przez które przebiegają urządzenia melioracyjne oraz grunty sąsiednie użytkowane są do dnia dzisiejszego rolniczo, pomimo objęcia ich ustaleniami wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej wyjaśnił, że stosownie do art. 188 ust. 1 p.w. obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych należy do ich właścicieli. Urządzenia melioracji wodnych są urządzeniami wodnymi (art. 17 ust. 1 pkt 3 p.w.), zatem zasada ta dotyczy również urządzeń melioracji wodnych. W myśl przepisu art. 205 p.w. zainteresowani właściciele gruntów mają obowiązek uczestniczyć w utrzymywaniu tych urządzeń proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Jeżeli właściciele gruntów nie wykonują tego obowiązku, to zastosowanie ma przepis art. 206 p.w., zgodnie z którym organ nakłada obowiązki związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych. Zdaniem Wójta nie ulega wątpliwości, że P.K. zwrócił się o załatwienie sprawy jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o załatwienie sprawy w zakresie niewłaściwego utrzymania i w konsekwencji uszkodzenia urządzeń melioracji wodnych. Odniósł się zatem wprost do art. 205 i art. 206 p.w.
Dyrektor pismem z dnia [...] 2021 r. wyjaśnił, że zaistniały spór dotyczy sytuacji, w której właściciel gruntu poprzez zniwelowanie terenu zmienił jego dotychczasowe rolnicze przeznaczenie, a co za tym idzie kierunek i natężenie odpływu wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według opisanych przez P.K. okoliczności w 2020 r. właściciel działki nr [...] (obecnie podzielona na mniejsze działki od [...] do [...]) przystąpił do niwelowania terenu w jej granicach, co wiązało się ze zmianą sposobu użytkowania działki na charakter nierolniczy, zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi G. w gminie G., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] 2003 r., teren oznaczony został symbolem 10 MN/MNU i przeznaczony pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno-usługową. Przyjęto przeznaczenie terenów rolnych na potrzeby budownictwa jednorodzinnego, usługowo-handlowego i rzemieślniczego wraz z obsługującą komunikacją oraz ustalono zasady zagospodarowania terenów, w sposób wykluczający konflikty funkcjonalne i przestrzenne z jednoczesną minimalizacją negatywnych skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.
W wyniku podjętych przez właściciela działań związanych z przeznaczeniem terenu doszło do zniszczenia urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce nr [...]. Melioracje wodne polegają zaś na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Zdaniem Dyrektora brak jest podstaw do orzekania w sprawie utrzymania urządzeń melioracyjnych, ponieważ urządzenia te już nie istnieją, a w związku z tym, że zniszczone studzienki i dren odprowadzały nadwyżki wód opadowych i roztopowych z terenów przyległych doszło do zalania gruntów sąsiednich. Tym samym Dyrektor po raz kolejny powtórzył, że w sprawie ma zastosowanie art. 234 pkt 1 i pkt 2 p.w.
Natomiast Wójt w piśmie z dnia [...] 2021 r., podniósł, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony przeciwnej co do braku podstaw do orzekania w sprawie utrzymania urządzeń melioracyjnych. Zniszczenie przez właściciela działki nr [...] urządzeń melioracyjnych, pozostających w ewidencji melioracji wodnych prowadzonej przez Wody Polskie zgodnie z art. 196 ust. 14 p.w., było działaniem nieuprawnionym w świetle powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 205 p.w. Domniemanie zaś, że uprawnienie do zniszczenia urządzeń melioracyjnych wynika z treści miejscowego planu z dnia [...] 2003 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej że grunty sąsiednie położone na północ w stosunku do działki nr [...], pomimo że również w miejscowym planie zostały przeznaczone na cele nierolnicze, do chwili obecnej użytkowane są rolniczo i odnoszą korzyści z urządzeń melioracyjnych regulujących stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Uszkodzenie urządzeń melioracyjnych na jednym ciągu obsługującym kompleks zmeliorowanych gruntów uniemożliwia właściwe funkcjonowanie tych urządzeń, w szczególności tych stanowiących dopływ do uszkodzonych urządzeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 u.p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za władny do jej rozstrzygnięcia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, a jego przedmiotem jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia złożonego do Wójta w dniu [...] 2021 r. pisma P.K., w treści którego wniósł o interwencję w sprawie uszkodzenia urządzeń melioracyjnych na działce nr [...].
Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, należących do systemu organów wyposażonych w kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, są przepisy ustaw materialnoprawnych (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego – t. 9, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, s. 106).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia jednak z sytuacją, w której nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu, gdyż organy biorące w nim udział nie ustaliły w sposób wystarczający okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, stąd zaistniały spór ma charakter de facto pozorny. W kontekście powyższego trzeba mieć przede wszystkim na względzie to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy. Ponadto, przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Stąd dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu, w gestii którego leży rozstrzygnięcie sporu. (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OW 71/21– dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, jakiego rodzaju naruszenie stosunków wodnych ma miejsce. Dyrektor i Wójt odwołują się do różnych okoliczności faktycznych, które w zależności od ich zaistnienia, powodują zastosowanie różnych przepisów p.w., a w konsekwencji przypisują właściwość w sprawie różnym organom.
Konieczne do wyjaśnienia rozbieżności dotyczą przede wszystkim kwestii uszkodzenia urządzeń wodnych na działce nr [...].
Według Wójta wniosek dotyczy uszkodzenia urządzeń melioracyjnych ujętych w ewidencji melioracji wodnych służących zgodnie z art. 195 p.w. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Jego zdaniem grunty, przez które przebiegają urządzenia melioracyjne oraz grunty sąsiednie użytkowane są do dnia dzisiejszego rolniczo, pomimo objęcia ich ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączającymi produkcję rolną. Zdaniem Wójta nie ulega wątpliwości, że P.K. zwrócił się o załatwienie sprawy jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o załatwienie sprawy w zakresie niewłaściwego utrzymania i w konsekwencji uszkodzenia urządzeń melioracji wodnych. Odniósł się zatem wprost do art. 205 i art. 206 p.w.
Z kolei Dyrektor brak swojej właściwości uzasadnia tym, że aktualnie opisane we wniosku studzienki i dren już nie istnieją, a samo zalanie działek sąsiednich skutkuje zmianą przeznaczenia działki nr [...] na działalność nierolniczą – zgodnie z przeznaczeniem przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie sprawa dotyczy sytuacji, w której właściciel gruntu poprzez zniwelowanie terenu zmienił dotychczasowe rolnicze przeznaczenie, a co za tym idzie kierunek natężenia odpływu wód opadowych roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a zatem winien mieć zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w.
Z powyższego wynika więc, że organy będące w sporze nie tylko odmiennie interpretują zakres żądania P.K., ale również przedstawiają rozbieżne stanowiska względem aktualnego istnienia lub nie urządzeń melioracyjnych, o których wspomina P.K. w swoim piśmie z dnia [...] 2021 r. Z prezentowanych stanowisk nie sposób też wywieść czy w sprawie rzeczywiście doszło do zmiany przeznaczenia działki nr [...] w sposób przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zostało także w sposób niebudzący wątpliwości ustalone czy rzeczywiście na terenie działki nr [...] (podzielonej obecnie na mniejsze działki: od [...] do [...]) były zlokalizowane dreny melioracyjne Ø20 oraz studnie: 2s Ø80 i 3s Ø80. Ta okoliczność budzi wątpliwości wobec treści pisma Dyrektora z dnia [...] 2021 r.
Wskazane wątpliwości stanowią zaś elementy stanu faktycznego sprawy, które w żaden sposób nie mogą zostać wyjaśnione w ramach postępowania prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Precyzyjne ustalenie woli strony leży bowiem w gestii organu, który w przypadku powziętych wątpliwości winien nie tylko zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, ale także poczynić własne ustalenia co do tego, jaki w istocie jest przedmiot sprawy. Poleganie jedynie na tym, co wskaże strona w przypadku skomplikowanej sprawy, nie zawsze będzie wystarczające nawet do określenia jej przedmiotu. Tym samym tylko podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego połączone z ewentualnym udziałem samych stron pozwoli organowi na określenie przedmiotu tej sprawy (por. np.: postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OW 71/21, postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OW 6/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści wniosku oraz przedłożonych akt wynika, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, co jest dokładnie jego przedmiotem. W aktach administracyjnych brak jest śladu jakichkolwiek działań organów zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Na aktualnym etapie postępowania jest to zaś zagadnienie kluczowe bo przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku P. Tymczasem żaden z organów nie podjął jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu żądania P.K. Próżno chociażby szukać dowodów potwierdzających stanowisko Dyrektora, że sporne urządzenia wodne aktualnie już nie istnieją, skoro w samej treści swego żądania P.K. wspomina o ich "uszkodzeniu". Podobnie też przyjmuje Wójt konsekwentnie podkreślając przy tym, że pozostają one w ewidencji melioracji wodnych. Wreszcie trzeba zauważyć, że również wskazane w treści wniosku stanowisko Wójta, że "nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca zwrócił się o załatwienie sprawy jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o załatwienie sprawy w zakresie niewłaściwego utrzymania i w konsekwencji uszkodzenia urządzeń melioracji wodnych. Odniósł się zatem wprost do art. 205 i art. 206 p.w." zdaje się również wychodzić poza literalne brzmienie żądania.
Stąd złożony przez Wójta wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny i jako taki podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 u.p.p.s.a.