III OW 144/23

III OW 144/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 178, art. 179 ust. 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 5 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Z. z 8 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze przez wskazanie organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Pismem z 8 listopada 2023 r. A. spółka komandytowa-akcyjna z siedzibą w Z. wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze, przez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki z 31 lipca 2023 r. Wniosek spółki dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra za 24 kwietnia 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z 28 września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] spółki wodnej z siedzibą w Ł. z 25 marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu spółki wodnej.
W uzasadnieniu wniosku spółka wyjaśniła, że wnioskiem z 31 lipca 2023 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra. Zawiadomieniem z 13 października 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), przekazał wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zielonej Górze. Organ, któremu przekazano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczas nie powiadomił spółki o sposobie rozstrzygnięcia wniosku ani o żadnych innych działaniach związanych z wnioskiem. W związku z tym spółka uznała za konieczne wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, uznając, że jest to jedyna forma kwestionowania zawiadomienia o przekazaniu sprawy według właściwości.
Spółka wskazała, że decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostały wydane przez Prezydenta Miasta Zielona Góra działającego jako starosta. Wydając decyzje starosta działał jako organ administracji rządowej, a nie jako organ administracji samorządowej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, datowanej na 29 grudnia 2023 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze jako organu właściwego w sprawie. Z kolei w odpowiedzi na wniosek z 3 stycznia 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o oddalenie wniosku lub wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze.
Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. Organ ten wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jest organem administracji rządowej, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze jest "organem jednostki samorządu terytorialnego". Właściwy w sprawie wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzających nieważność uchwały spółki wodnej jest organ administracji rządowej, jako organ wyspecjalizowany w zakresie gospodarki wodnej, a nie organ jednostki samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnienia wymaga stan prawny powstały na tle przedmiotowego sporu. Decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra za 24 kwietnia 2017 r. została wydana pod rządami obowiązującej wówczas ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z 28 września 2020 r. została natomiast wydana po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268). Jednak podstawę tej decyzji również stanowiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r., ponieważ wynikało to z normy intertemporalnej art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., która w tego rodzaju sprawach nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych.
Zgodnie z art. 178 Prawa wodnego z 2001 r., nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.). Decyzja w tym przedmiocie była ostateczna, jednak spółka wodna, której uchwała została uchylona, mogła zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego (art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r.). Spółka wodna skorzystała z tego uprawnienia. Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. II SA/Go 808/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki wodnej na decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z 28 września 2020 r. Wyrok ten nie jest prawomocny, ponieważ została wniesiona od niego skarga kasacyjna, która oczekuje na rozpoznanie.
Definicja legalna organu jednostki samorządu terytorialnego została uregulowana w art. 5 ust. 2 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Przez organy jednostki samorządu terytorialnego rozumie się między innymi starostę. Wbrew zatem wywodom wniosku spółki, starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście status prawny staroty budzi pewne wątpliwości w przypadku powierzenia mu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w tej sprawie, ponieważ z przepisów Prawa wodnego z 2001 r. dotyczących nadzoru i kontroli starosty na spółkami wodnymi, nie wynika, żeby zadania w tym zakresie starosta wykonywał jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tego rodzaju powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej powinno bowiem wynikać z wyraźnej normy o randze ustawowej (tak jak przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., na podstawie którego starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej mógł w drodze decyzji ustalić linię brzegu). Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze wyrażone w tym zakresie jest nieprawidłowe. Organ ten przyjął bowiem, że skoro zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie, to wszystkie zadania starosty na gruncie Prawa wodnego z 2001 r. są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Wniosek ten jest jednak nieuprawniony. Po pierwsze, z tego przepisu nie wynika generalna zasada realizacji przez starostów zadań z zakresu administracji rządowej na gruncie cytowanej ustawy, a jedynie kompetencja nieistniejącego już dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po drugie, w każdym przypadku, w którym starosta realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, wynika to z konkretnej normy Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast brak wskazania przez ustawodawcę, że dana kompetencja stanowi realizację zadania z zakresu administracji rządowej oznacza, że w takim przypadku starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego.
Nie budzi zatem wątpliwości, że wydając decyzję na podstawie art. 179 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. starosta działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 6 k.p.a. Jednocześnie z woli ustawodawcy ten akt nadzoru i kontroli nad działalnością spółki wodnej ma formę decyzji. Organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze są, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wynika to wprost z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., oz. 570 ze zm.). W Prawie wodnym z 2001 r. brak jest tego rodzaju przepisu szczególnego, który wyłączałby właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia wobec starosty. Prawo wodne z 2001 r. zawiera oczywiście pewne odrębności. Decyzja starosty jest ostateczna, nie przysługuje od niej odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Starosta nie może ponadto wydać innego rozstrzygnięcia niż stwierdzenie nieważności uchwały organu spółki wodnej. Odrębności te nie dotyczą jednak organu wyższego stopnia, który w tego rodzaju sprawach musi zostać ustalony w oparciu o normę ogólną z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Organem tym, jak już wyżej wskazano, jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, a więc w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze.
Należy także zauważyć, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a więc organ powołany do życia na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r., jest innymi organem niż nieistniejący już w strukturze organów administracji publicznej dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, o którym stanowiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Nie jest również tak, że kompetencje nieistniejącego już dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej przeszły niejako "automatycznie" na tak samo nazwany organ Wód Polskich. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niewymienionych w art. 545 ust. 1-3d Prawa wodnego z 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Jeżeli zatem w ocenie spółki oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, organem wyższego stopnia był w poprzednim stanie prawnym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, to obecnie powinny wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu z Prezesem Wód Polskich.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 23 czerwca 2021 r. II SA/Go 808/20 była między innymi kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta Zielona Góra na podstawie art. 25 k.p.a. Strona postępowania wystąpiła bowiem w toku postępowania przed Prezydentem Miasta Zielona Góra o wyłączenie tego organu. Postanowieniem z 19 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze odmówiło spółce wodnej wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwał walnego zgromadzenia tej spółki wodnej. Jak wynika z art. 26 § 2 k.p.a., kwestia wyznaczenia innego organu rozstrzygana jest przez organ wyższego stopnia. Wynika z tego, że na ówczesnym etapie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze nie miało wątpliwości, że jest organem wyższego stopnia względem starosty. Zaznaczyć przy tym należy, że mając na uwadze zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał kontroli legalności powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 19 maja 2017 r. i nie stwierdził, żeby zostało wydane z naruszeniem prawa, w tym również przepisów o właściwości, chociaż jak już wyżej wskazano, wyrok ten nie jest wyrokiem prawomocnym.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.