III OW 14/25

III OW 14/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Starostą Nidzickim przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Nidzickiego jako organ właściwy w sprawie. .
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 lutego 2025 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Nidzickiego jako organu właściwego do załatwienia wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, wnioskodawca) o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów obojętnych, zlokalizowanego w miejscowości O., gmina [...], powiat [...], województwo [...].
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wyjaśnił, że spółka zwróciła się do Marszałka z wnioskiem na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów obojętnych w miejscowości O., gmina [...], powiat [...], województwo [...].
Marszałek przyjmując, iż określone we wniosku przedsięwzięcie nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, dla których organem właściwym jest marszałek województwa, zawiadomieniem z 24 stycznia 2024 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Staroście Nidzickiemu do załatwienia według właściwości wymieniony wyżej wniosek. Z informacji uzyskanych od pełnomocnika spółki wynika, że organ pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania, ze względu na nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie.
Zawiadomieniem z 8 stycznia 2025 r. Starosta, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Marszałkowi warmińsko-mazurskiego nowy wniosek spółki z 16 grudnia 2024 r. na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów obojętnych w miejscowości Olszewo, gmina Nidzica, powiat Nidzicki, województwo warmińsko-mazurskie wskazując, iż to Marszałek jest organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z uzasadnienia ww. zawiadomienia, w ocenie Starosty w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma całkowita pojemność składowiska przeznaczonego do rekultywacji, która zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku spółki wynosi 72 991 m3, przy założeniu zagęszczenia odpadów do wartości 2 Mg/m3, co daje całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania w ilości ok. 146 000 Mg (pojemność podana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 27 stycznia 2003 r.). Jak dalej wskazał Starosta, przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) jako "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.)". W ocenie Starosty, w związku z tym, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów z wniosku spółki jest Marszałek.
Tymczasem w ocenie Marszałka, stanowisko Starosty przedstawione w zawiadomieniu z 8 stycznia 2025 r., co do organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku spółki nie jest właściwe, a zastosowanie przez Starostę w spornej sprawie przepisu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest trafne.
Marszałek zauważył, że składowisko odpadów, którego dotyczy rekultywacja, zaliczane jest do składowisk odpadów obojętnych o zdolności przyjmowania powyżej 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton. Składowisko było eksploatowane w okresie od 27 stycznia 2003 r. do 26 kwietnia 2020 r. Na terenie składowiska deponowane były głównie odpady obojętne pochodzenia mineralnego (bazaltowo pochodne) z procesów produkcyjnych wytwarzania wełny mineralnej. Składowisko zlokalizowane jest na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], o powierzchni 3,3375 ha, a całkowita powierzchnia składowiska wynosi 2,55 ha. Decyzją z 27 stycznia 2003 r. Starosta Powiatu Nidzickiego wydał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Marszałek wskazał, że odzysk odpadów na zamkniętym składowisku nie wymaga zastosowania żadnej instalacji, odpady zostaną wykorzystane w całości. Odpady wymienione we wniosku spółka zmierza wykorzystać do wyrównania i odpowiedniego ukształtowania kwatery oraz utworzenia pokrywy rekultywacyjnej. Po zakończeniu prac rekultywacyjnych prowadzony będzie przez 30 lat monitoring składowiska, zgodnie z decyzją wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska.
Zdaniem Marszałka, nie budzi wątpliwości fakt, że spółka wnioskuje o zezwolenie na przetwarzanie odpadów w ramach prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów obojętnych. Nie należy tracić z pola widzenia tak zakresu wniosku, jak i faktu istnienia w obrocie decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska.
Jednocześnie wskazano, że Burmistrz Nidzicy wydał decyzję z 1 października 2021 r. nr 11/2021 ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji z wykorzystaniem odpadów składowiska odpadów obojętnych w miejscowości O.,, gmina [...], powiat [...], województwo [...], a w decyzji tej rekultywacja z wykorzystaniem odpadów składowiska odpadów obojętnych w miejscowości O., gmina [...], powiat [...], województwo [...], została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z przedstawionych powyżej względów, w ocenie Marszałka brak jest podstaw do zastosowania przez Starostę w spornej sprawie przepisu § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, wskazania Marszałka jako organu właściwego do załatwienia wniosku.
Zauważono również, że Marszałek nie może zostać wskazany jako organ właściwy na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, ponieważ przedmiotowe przedsięwzięcie nie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. W niniejszej sprawie nie mamy także do czynienia z instalacją komunalną, stąd art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, nie ma zastosowania. Wątpliwości nie budzi także niewystępowanie w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, ponieważ sprawa nie dotyczy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.
W konsekwencji, w ocenie Marszałka, uwzględniając treść art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, organem właściwym do załatwienia sprawy o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów obojętnych, zlokalizowanego w miejscowości O., gmina [...], powiat [...], województwo [...], jest Starosta Nidzicki.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego do załatwienia ww. wniosku.
W uzasadnieniu wskazano, że przedsięwzięcie opisane we wniosku zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ stanowi instalację do przetwarzania - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - odpadów inną niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 101 na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.), a organem właściwym w sprawach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg jest marszałek województwa.
Starosta zauważył, że decyzja Burmistrza Nidzicy z 1 października 2021 r., nr 11/2021 o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów, lecz przedsięwzięcia dotyczącego rekultywacji składowisk odpadów.
Wskazano, że Starosta oceniając wniosek pod kątem właściwości organu wziął pod uwagę przedmiot i zakres złożonego wniosku oraz fakt, iż organ jest związany wnioskiem, a dokładnie fakt, iż wniosek dotyczy wprost wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a przedsięwzięcie ze względu na całkowitą pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (wynoszącą ok. 146 000 ton) będące jednocześnie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (ze względu na przedmiot i zakres) nie jest sprawą, która należy do właściwości starosty mając na uwadze przepisy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, ponieważ sprawy te należą do kompetencji marszałka, w tym przypadku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wartym zauważenia jest fakt, iż sam wnioskodawca wskazał marszałka jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Reasumując podkreślono, że gdyby nawet wniosek dotyczył rekultywacji składowiska, to i tak zasadniczą kwestią przy ustalaniu organu właściwego w sprawie jest zarówno kwalifikacja przedsięwzięcia w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), jak również pojemność składowiska odpadów. W niniejszej sprawie istniejące składowisko odpadów w obrębie O., gm. ]...] kwalifikuje się jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, a pojemność istniejącego składowiska odpadów jest większa niż 25 000 ton (Mg) odpadów co przesądza o tym, że marszałek jest organem właściwym w sprawie - na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ww. ustawy). Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa),
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
c) dla instalacji komunalnych,
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została określona na podstawie zamkniętego katalogu.
Planowana inwestycja zakłada wykorzystanie odpadów w procesie rekultywacji w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów obojętnych zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości O., gmina [...]. Rozważenia przede wszystkim wymagało, czy w tej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.; dalej: rozporządzenie), rekultywacja składowisk odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie (a nie zawsze) znacząco oddziaływać na środowisko.
Rozważenia ponadto wymagało, czy przedsięwzięcie nie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wypełnianiem terenów wyrobiska lub zapadliska, lecz ze składowiskiem odpadów, a więc obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Przepis ten nie znajduje więc w tej sprawie zastosowania.
Nie ulega także wątpliwości, że podstawą wskazania Marszałka jako organu właściwego w sprawie nie może być art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, ponieważ nie mamy do czynienia z instalacją komunalną.
Powyższe oznacza, że planowana rekultywacja nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach i który uzasadniałby właściwość Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w tej sprawie. Organem właściwym rzeczowo jest więc Starosta Nidzicki, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.