III OW 13/25

III OW 13/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art.41 ust.2, ust.3 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z 12 lutego 2025 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Mławskim przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Mławskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 lutego 2025 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Mławskiego jako organu właściwego do wydania dla A. sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: spółka) zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, na części działki nr ew. [...], w miejscowości [...].
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia wpłynął do Starosty Mławskiego. Działalność objęta wnioskiem dotyczy przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne tj. odpadów o kodach 19 05 03, 20 02 01 i 03 03 07, poddawanych odzyskowi, w procesie R12 poza instalacjami i urządzeniami. Proces odzysku odpadów ma prowadzić do utraty statusu odpadów. W wyniku procesu R12 ma powstać materiał rekultywacyjny - mieszanka rekultywacyjna, która zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku zostanie wykorzystana bezpośrednio na miejscu do poprawy stanu środowiska pogorszonego eksploatacją piasków w kopalni. Starosta Mławski przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, powołując się na art. 41 ust. 1 i 3 pkt 1 lit. b) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Nie podzielając tego stanowiska, Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że "materiał odpadowy dostarczany będzie na teren rekultywowanego wyrobiska i kierowany będzie bezpośrednio w miejsca jego docelowego odzysku". Ponadto, "dowiezione odpady będą w tym samym dniu poddawane procesom odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Wytworzona mieszanka rekultywacyjna nie mająca statusu odpadów będzie w tym samym dniu transportowana do wbudowania w miejsce rekultywacji wyrobiska pokopalnianego na terenie złoża [...]". Przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach) i będzie prowadzone zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796). Proces przetwarzania odpadów będzie prowadził do utraty statusu odpadów i powstania mieszanki rekultywacyjnej, która stosowana będzie do wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego. Potwierdza to stanowisko spółki, która wyjaśniła, że nie wnosiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego. Ponadto nie jest to przedsięwzięcie zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie dotyczy również regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która w sposób jednoznaczny wyjaśniła, że nie wnosiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego. Zakładany przez spółkę proces przetwarzania odpadów będzie prowadził do utraty statusu odpadów i powstania mieszanki rekultywacyjnej, która to dopiero mieszanka niebędąca odpadem stosowana będzie do wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.),
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
c) dla instalacji komunalnych,
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została określona na podstawie zamkniętego katalogu.
Rozważenia zatem wymagało, czy przedsięwzięcie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg - art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach.
Norma z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szeroko rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. W tej sprawie ma dochodzić do wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego, ale nie odpadami, ale produktem uzyskanym na skutek zakończenia procesu odzysku odpadów. Mając na uwadze, że norma z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d) ustawy o odpadach jest normą o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od właściwości starosty, należy tę normą intepretować w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Jeżeli nie dochodzi do wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego odpadami, to oznacza, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Starosta Mławski co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał na obecnym etapie postępowania kwestii dopuszczalności tego rodzaju przetwarzania odpadów, do czego odnosi się Marszałek Województwa Mazowieckiego w końcowej części wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny Starosty Mławskiego jako organu właściwego w sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie