III OW 101/25

III OW 101/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art.41 ust.1-3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą Kutnowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Kutnowskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Pismem z 12 grudnia 2025 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem a Starostą Kutnowskim (dalej: Starosta) poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. sp. z o.o. ul. [...], [...] K. w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości F., gm. K.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią wniesionego żądania, wnioskodawca planuje prowadzić przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości F., gm. K. W ocenie Marszałka, planowane przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Rekultywacja składowisk odpadów została określona w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając powyższe na uwadze, Marszałek wskazał, że nie znajduje uzasadnienia do uznania, iż jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy stosowanie do zapisów art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach.
Analizując normę prawną wyrażoną w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy, w kontekście właściwości rzeczowej marszałka województwa w przedmiotowej sprawie należało bowiem uznać, że przedsięwzięcie nie dotyczy również działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych. Wniosek strony nie obejmuje wypełniania odpadami wyrobiska czy zapadliska, ale rekultywacji terenu składowiska odpadów, a więc obiektu budowalnego, który był przeznaczony do składowania odpadów.
W ocenie Marszałka, właściwość tutejszego organu, nie może również wynikać z treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, gdyż nie mamy tutaj do czynienia z instalacją komunalną, o jakiej mowa w art. 35 ust 6 ww. ustawy, tj. instalacją do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określoną na liście, o której mowa w art. 38b ust 1 pkt 1, spełniającą wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy.
Dalej wskazano, że bez znaczenia w analizowanym przypadku pozostają rozważania na temat właściwości tut. organu w kontekście zapisów art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ww. ustawy, gdyż wniosek strony dotyczy przetwarzania odpadów, a nie ich zbierania.
Marszałek podkreślił, że Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. zawnioskował o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji zamkniętej, nieobjętej pozwoleniem zintegrowanym, kwatery składowiska odpadów. Z tego względu, nawet gdyby uznać, że do przetwarzania odpadów dochodzić będzie na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja o której mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, do ww. wniosku nie może również znaleźć zastosowania przywoływany przez Starostę art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie wydania zezwolenia łącznego - tzn. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a nie zezwolenia wyłącznie na przetwarzanie odpadów - tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 25 lutego 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OW 141/19.
Biorąc powyższe pod uwagę, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa Marszałek stoi na stanowisku, że planowana rekultywacja nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, pozwalających uznać Marszałka za organ właściwy w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku.
W uzasadnieniu wskazano, że do niniejszej dokumentacji dołączono decyzję z 17 grudnia 2020 r., znak: RSVI.7222.63.2019.ML Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 31 marca 2015 r., znak: RŚVI.7222.174.2014.ML w sprawie pozwolenia zintegrowanego, zmienionej decyzjami Marszałka Województwa Łódzkiego z 30 czerwca 2016 r., znak: RŚVI.7222.80.2016.ML oraz z 23 marca 2018 r., znak: RŚVI.7222.299.2017.ML, z której wynika, iż Z. sp. z o. o. w K. udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - kwatery nr IV oraz kwatery nr V na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości F. gm. K. W dniu 8 sierpnia 2025 r. do Starostwa w uzupełnieniu do przedmiotowego wniosku wpłynęło pismo Z. sp. z o. o., w którym zawarto informację o następującym brzmieniu: "[...] Jednocześnie załączam aktualne pozwolenie zintegrowane, w którym zamknięta kwatera III nie jest ujęta".
W ocenie Starosty w analizowanym przypadku, przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie prowadzone na terenie Z. (działka nr ewid. [...] obręb [...]), w którym eksploatowana jest instalacja komunalna z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym (działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]) jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem zdaniem Starosty należy kompleksowo odnieść się do wszystkich nieruchomości, na których podmiot realizuje działalność w zakresie gospodarowania odpadami (eksploatacja instalacji do składowania odpadów).
Starosta podkreślił, że Z. sp. z o.o. w K. widnieje na liście prowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego jako podmiot prowadzący instalację w obrębie funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, w odniesieniu do instalacji komunalnych do składowania odpadów, a także jako podmiot prowadzący instalacje komunalne planowane do rozbudowy/modernizacji w przypadku instalacji komunalnych do składowania odpadów. Ponadto, w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2025 - 2030 z uwzględnieniem lat 2031 - 2036 uchwalonym Uchwałą Nr XVII/204/2025 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2025 r., wyszczególniono istniejące instalacje komunalne do składowania odpadów, w którym wskazano składowisko w miejscowości F. wraz z podmiotem zarządzającym, tj. Z. sp. z o. o. oraz instalacje komunalne do składowania odpadów planowane do rozbudowy lub modernizacji, w którym wskazano planowaną przez Z. sp. z o. o. inwestycję w zakresie rozbudowy istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poprzez rozbudowę kwatery nr V w miejscowości F. (2024-2030).
Konkludując Starosta wskazał, że w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z terenem Zakładu, w którym eksploatowana jest instalacja komunalna z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym Marszałka Województwa Łódzkiego, kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w ocenie Starosty przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów, należy uznać za zdarzenie na terenie ww. Zakładu. Zdaniem Starosty przedmiotowy wniosek w zakresie przetwarzania odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie ww. Zakładu stanowi element eksploatowanej ww. instalacji komunalnej.
W ocenie Starosty organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 ppk c ustawy o odpadach w związku z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest Marszałek Województwa Łódzkiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny, bowiem zarówno Starosta Kutnowski, jak i Marszałek Województwa Łódzkiego uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.
Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r.. poz. 1587 r., ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2).
Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowana w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.
Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym:
a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg;
c) dla instalacji komunalnych;
d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).
Planowana inwestycja zakłada rekultywację kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości F., gm. K. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) rekultywacja składowiska odpadów stanowi przedsięwzięcia mogące jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Rozważenia ponadto wymagało, czy przedsięwzięcie nie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wypełnianiem terenów wyrobiska lub zapadliska, lecz ze składowiskiem odpadów, a więc obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Przepis ten nie znajduje więc w tej sprawie zastosowania.
Nie ulega także wątpliwości, że podstawą wskazania Marszałka jako organu właściwego w sprawie nie może być art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, ponieważ nie mamy do czynienia z instalacją komunalną.
Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach, instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której stanowi art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Instalacja ta musi spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której stanowi art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.; dalej: p.o.ś.), lub technologii, o której stanowi art. 143 p.o.ś. Musi ponadto zapewniać mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Nie ulega wątpliwości, że zamknięta kwatera składowiska nie spełnia już tych warunków, ponieważ norma z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy instalacji istniejących bądź planowanych, co wynika również z systematyki tego przepisu, stanowiącego część normy regulującej elementy planu gospodarki odpadami.
Okoliczność, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie nieruchomości, na której funkcjonuje instalacja komunalna, nie przesądza o jego kwalifikacji jako elementu tej instalacji, ponieważ właściwość organu w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów ustala się w odniesieniu do konkretnej działalności objętej wnioskiem. Co więcej, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości F., gm. K. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).
Spółka wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a ponadto w piśmie uzupełniającym, przesyłając pozwolenie zintegrowane wnioskodawca jednoznacznie wskazał, że kwatera III nie została objęta aktualnie obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym, które odnosi się do kwater IV i V. W takim przypadku, wbrew twierdzeniu Starosty, nie można wywodzić właściwości Marszałka z samego tylko faktu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego obejmującego swym zakresem odrębną działalność prowadzoną na tym samym obszarze.
Skoro wniosek dotyczy uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji, to przyjąć należało, że postępowanie to nie obejmuje prowadzenia instalacji, zmiany pozwolenia zintegrowanego czy eksploatacji instalacji komunalnej. Nie istnieją uzasadnione podstawy do uznania tego procesu za element funkcjonowania instalacji wyłącznie ze względu na jego lokalizację lub powiązania organizacyjne z działalnością przedsiębiorcy. Z tożsamych powodów, irrelewantny dla ustalenia właściwości organu w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów prowadzone w ramach rekultywacji składowiska odpadów pozostaje również fakt wpisu wnioskodawcy na listę instalacji komunalnych prowadzoną przez marszałka czy ujęcie instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.
Z akt sprawy nie wynika, aby rekultywacja kwatery III stanowiła etap eksploatacji instalacji komunalnej, wynikała z warunków pozwolenia zintegrowanego lub pozostawała elementem procesu technologicznego składowania odpadów w tej instalacji. Nie ma racji Starosta wskazując, że należy kompleksowo odnieść się do wszystkich nieruchomości na których podmiot realizuje działalność w zakresie gospodarowania odpadami (eksploatacja instalacji do składowania odpadów). Przedmiotem sprawy jest bowiem działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w ramach rekultywacji zamkniętej kwatery, która nie dotyczy instalacji objętych pozwoleniem zintegrowanym. Przepisy ustawy o odpadach nie wiążą właściwości organu z granicami nieruchomości, terenem zakładu ani współistnieniem instalacji kwalifikowanej na tym samym obszarze, lecz odnoszą się do charakteru tej działalności.
Powyższe oznacza, że planowana rekultywacja nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach i który uzasadniałby właściwość Marszałka Województwa Łódzkiego w tej sprawie. Organem właściwym rzeczowo jest więc Starosta Kutnowski, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.