III OSK 996/22

III OSK 996/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1500/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
II OSK 996/22 - Wyrok NSA z 2025-01-08
II SA/Kr 439/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-09-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 77 ust. 3, art. 163 ust. 5, art. 172 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/21 w sprawie ze skargi Z. R. i M. R. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2021 r. nr 75/KPO/2021 w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. R. i M. R..
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. R. i M. R. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Wód Polskich (dalej: "organ") z dnia 28 maja 2021 r. nr 75/KPO/2021 w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów (pkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący wnioskiem z 2 grudnia 2020 r., uzupełnionym 22 grudnia 2020 r. zwrócili się o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: "u.P.w.") dla inwestycji "Budowa szczelnego zbiornika o pojemności do 10 m³ na nieczystości ciekłe przy planowanej budowie budynku rekreacji indywidualnej".
Decyzją z 20 stycznia 2021 r., znak: LU.RPP.613.57m.2020.KT, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą ww. zbiornika na nieczystości ciekłe (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gm. B. (pkt 2).
Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji.
Wskazaną na wstępie decyzją organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 14 ust. 3, art. 77 ust. 3 u.P.w., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 24 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor naruszył zarówno art. 104 § 1 K.p.a. wydając decyzję w przedmiocie niebędącym sprawą zawisłą przed tym organem, jak i art. 105 § 1 K.p.a., pozwalający na umorzenie postępowania administracyjnego, ale tylko takiego, które organ wszczął (w tym wypadku na wniosek skarżących). Dyrektor nie wszczynał zaś na wniosek skarżących (bo takiego wniosku nie było, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy) postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od zakazu ustawowego budowy budynku, a jedynie szamba. WSA wytknął również naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia, zawartego w pkt nr 2 decyzji.
W ocenie WSA organ zobowiązany był do procesowej reakcji z urzędu na tak istotny błąd organu I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ II instancji może utrzymać w mocy wyłącznie prawidłową decyzję organu pierwszoinstancyjnego. Jeżeli decyzja podlegająca kontroli instancyjnej jest wadliwa w całości lub w części organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dlatego też zaskarżona do Sądu decyzja organu, jako utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora naruszała art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu (s. 5) odnosząc się do rzekomej prawidłowości pkt nr 2 decyzji Dyrektora, umarzającej postępowanie w sprawie zezwolenia na budowę budynku wskazuje na treść art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w., który jednak nie dotyczy budynków. Dyspozycja ww. przepisu obejmuje zakaz gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym również i organ w żaden sposób nie uzasadnił swej oceny, co do poprawności zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a.
Skład orzekający zważył, że organ naruszył w niniejszej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., odczytywane w kontekście art. 15 K.p.a. Przewidziana w tym ostatnim przepisie zasada dwuinstancyjności ma za zadanie zagwarantowanie stronie postępowania, że jej sprawa zostanie dwukrotnie, merytorycznie rozpoznana przez organa dwóch instancji. Merytoryczne rozpoznanie sprawy wyklucza zaś w postępowaniu odwoławczym ograniczenie się organu drugoinstancyjnego wyłącznie do kontroli poprawności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Organ odwoławczy ma nie tylko ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie objętej żądaniem strony, ale również we własnym zakresie ustalić stan faktyczny i dokonać jego oceny w sposób określony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Ma też obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które będzie obrazowało zarówno owo ponowne ustalenie stanu faktycznego, jak i własne wywody prawne organu odwoławczego.
Uzasadnienie decyzji organu zawiera natomiast co do zasady – w zakresie stanu faktycznego - powtórzenie uzasadnienia organu I instancji. Rozwinięcie przez organ odwoławczy argumentacji, mającej przemawiać za odmową zwolnienia od zakazu lokalizacji szamba na przedmiotowej nieruchomości, odnoszące się do technicznych aspektów zbiornika na nieczystości płynne, nie jest przekonujące.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ w żaden sposób nie ustalił, na czym polega szczelność przedmiotowego zbiornika na szambo w odniesieniu do zapewnień jego producenta. Nie ustalił, czy zamierzony do posadowienia zbiornik na szambo nie został przez producenta skutecznie zabezpieczony przed takim ryzykiem powodzi, jakie na działce skarżących może (choćby raz na 100 lat) wystąpić. Nie uzasadnił też własnych wątpliwości odnośnie do potencjalnego ryzyka oddziaływania powodzi na szczelność ww. zbiornika i nie odnosi ich ani do wykazanej budowy zbiornika, ani do średniego ryzyka wystąpienia powodzi i głębokości wody na działce skarżących w wypadku jej podniesienia 1% (0,89m). Twierdząc o "sferze aeracji" i odnosząc spostrzeżenia do możliwej zmiany gruntu poniżej powierzchni terenu i zwierciadłem wód podziemnych, organ nie odnosi tych twierdzeń do ustalonych stosunków wodno – ziemnych na działce skarżących, przez co rozważania te są całkowicie teoretyczne i nie mają przełożenia na stan tej sprawy. Ponadto, kwestia przepełnienia zbiornika na szambo, jako efekt jego używania, ma niewiele wspólnego z powodzią, zaś skutki takiego zaniedbania zawsze będą negatywne dla środowiska; nie tylko na terenie zagrożonym powodzią.
W takim też kontekście należało zdaniem WSA stwierdzić, że organ, korzystając z dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a., powinien był wezwać skarżących do przedstawienia zapewnień producenta zbiornika na szambo co do jego szczelności i przeanalizować dane techniczne tego zbiornika – odnosząc tak dokonaną analizę do warunków powodziowych na działce skarżących i związanego z tym ryzyka zanieczyszczenia wód. Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. organ miał też obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony i możliwości przedłożenia nowych, niezbędnych i dodatkowych dowodów. Organ, orzekając w przedmiocie zgody na odstępstwo od zakazu ustawowego, nie jest zwolniony od obowiązku ważenia nie tylko interesu społecznego, ale także i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Nie do zaakceptowania więc jest sytuacja, w której organ uprzednio zezwalał na lokalizację szamb (i ewentualnie budowę budynków rekreacyjnych), a obecnie wydaje decyzje odmowne i to bez uzasadnienia przyczyn takiej zmiany. Narusza to bowiem nie tylko zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale jest przejawem nierównego traktowania obywateli, nie jest bezstronne i proporcjonalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. odczytywanych w kontekście art. 15 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ II instancji nie ocenił sprawy jako organ merytoryczny oraz w żaden sposób nie ustalił na czym polega szczelność przedmiotowego zbiornika na szambo w odniesieniu do zapewnień producenta, jak również nie ustalił, czy zamierzony do posadowienia zbiornik na szambo nie został przez producenta skutecznie zabezpieczony przed takim ryzkiem powodzi, jakie na działce strony może wystąpić - podczas gdy uzasadnienie decyzji organu lI instancji wskazuje, że organ ten rozpoznał sprawę merytorycznie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i dokonanej oceny z poszanowaniem zasad wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a także kwestia szczelności przedmiotowego zbiornika na szambo ma charakter indyferentny, gdyż kwestia zagrożeń jest ustalana w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego, natomiast nawet najszczelniejszy zbiornik nie jest zbiornikiem szczelnym hermetycznie, gdyż musi posiadać odpowietrznik, gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do jego rozsadzenia na skutek gromadzenia się w nim gazów co jest faktem powszechnie znanym, a z kolei odpowietrznik i właz do szamba wykluczają hermetyczność, którą zdaniem sądu organ miałby badać w niniejszej sprawie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 136 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organ powinien wezwać skarżących do przedstawienia zapewnień producenta zbiornika na szambo co do jego szczelności i przeanalizować dane techniczne tego zbiornika - odnosząc tak dokonaną analizę do warunków powodziowych na działce skarżących i związanego z tym ryzyka zanieczyszczenia wód, gdy tymczasem ustalenie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, gdyż ocena ryzyka zanieczyszczenia wód następuje w oparciu o dane wynikające z map zagrożenia powodziowego, natomiast kwestia szczelności zbiornika nie ma w tej sytuacji znaczenia, gdyż w przypadku powodzi zanieczyszczenia ze zbiornika wydostaną się przez właz lub odpowietrznik, który występuje w każdym zbiorniku z uwagi na konieczność dywersyfikacji gazów. Innymi słowy gdyby zbiornik był hermetyczny mogłoby dojść do jego eksplozji na skutek gromadzenia się w nim gazów;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy miał obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony i możliwości przedłożenia nowych, niezbędnych i dodatkowych dowodów, gdy tymczasem w postępowaniu odwoławczym nie doszło do rozszerzenia ram postępowania poprzez zgromadzenie nowych dowodów, czy też poczynienia nowych ustaleń zatem zastosowanie art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym byłoby bezprzedmiotowe;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że "ważenie" interesów powinno było polegać nie na teoretycznym i hipotetycznym rozważeniu zagrożeń wynikających z lokalizacji zbiornika na szambo na terenie zagrożonym powodzią ale na odniesieniu należycie ustalonych i przeanalizowanych przez organ parametrów technicznych tego zbiornika na szambo, który chciała zainstalować strona, do tych warunków, jakie wynikają z zagrożenia powodzią na terenie nieruchomości skarżących, gdy tymczasem powódź jest zdarzeniem nieprzewidywalnym i dlatego też ocena ryzyka jest oceniana w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego na podstawie których można dokonać oceny, gdzie zagrożenie powodziowe jest większe, gdzie natomiast jest mniejsze, natomiast kwestia szczelności zbiornika nie ma przy tej ocenie znaczenia, gdyż żaden zbiornik nie jest zbiornikiem ściśle hermetycznym, albowiem musi zawierać stosowny właz i odpowietrznik;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdy tymczasem w każdej sprawie, której przedmiotem jest zwolnienie od zakazów obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią jest rozpatrywana w oparciu o aktualne mapy zagrożenia powodziowego i każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, gdy tymczasem zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego zastała wydana w oparciu o całokształt zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, a także prawidłowych ustaleń faktycznych;
art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez związanie organu odwoławczego oceną prawną wyrażoną w pkt 2 uzasadnienia w zakresie ponownego ustalenia stanu faktycznego, gdy tymczasem w świetle powyżej wskazanych zarzutów tego rodzaju ocena nie powinna być wyrażona, gdyż jest to ocena błędna.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Wstępnie należy zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował stanowiska WSA odnoszącego się do wadliwości decyzyjnego rozstrzygnięcia
o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgody na odstępstwo od ustawowego zakazu budowy budynku. Tym samym ocena prawna WSA co do tego, że w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie pozostaje wiążąca. Na etapie postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem związany oceną prawną WSA co do tego, że decyzje organów obu instancji dotknięte były wadliwością polegającą na naruszeniu art. 104 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., albowiem umarzały postępowania w sprawie, której nie prowadziły. W takim skonfigurowaniu procesowym Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od skuteczności zarzutów kasacyjnych nie mógł uwzględnić skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną WSA co do tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim nie uwzględnia odwołania wobec pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, w którym umorzono postępowanie, które w ogóle nie zostało wszczęte.
W relacji do rozstrzygnięcia WSA, które negatywnie zweryfikowało decyzje organu w zakresie, w jakim odmówiono wyrażenia zgody na odstępstwo od ustawowego zakazu budowy szamba organ sformułował szereg zarzutów kasacyjnych przy czym oparł je wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania. Organ promuje tezę, że w sprawie o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu gromadzenia ścieków (budowy szamba) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – art. 77 ust. 1 pkt 3 lit a u.P.w. – zagadnienie szczelności zbiornika na szambo nie ma znaczenia, albowiem kwestia negatywnych oddziaływań takiego obiektu ustalana jest w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego. Zdaniem organu każdy zbiornik na szambo nie jest w pełni szczelny, a zatem jeżeli znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to musi stanowić zagrożenie dla jakości wód. Z tej przyczyny, zidentyfikowana przez WSA wadliwość decyzji organu, polegająca na nieustaleniu czy zbiornik na szambo, który miał być wybudowany przez skarżących może być instalowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest pozorna, albowiem obowiązek czynienia takich ustaleń nie wynikał z przepisów obowiązującego prawa.
Jak wynika z treści art. 77 ust. 3 u.P.w. "[j]eżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód." Z brzmienia cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że jedyną przesłanką odstąpienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest "brak zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi". Trzeba zwrócić uwagę, że zwolnienie od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. jest możliwe wyłącznie w takim układzie, kiedy zachodzi pewność co do tego, że w razie powodzi nie dojdzie do zagrożenia jakości wód. Norma wyrażona treścią art. 77 ust. 3 u.P.w. jest w wysokim stopniu protekcyjna. Z zakresu jej stosowania wyłączone są nie tylko układy, w których nie jest pewne, że w razie powodzi dojdzie do zanieczyszczenia wód, ale również i takie, w których w razie powodzi nie jest pewne, czy dojdzie do samego zagrożenia jakości wód. Sam brak pewności co do wystąpienia zagrożenia jakości wód w razie powodzi wyłącza możliwość zastosowania art. 77 ust. 3 u.P.w. A contrario, zwolnienie z zakazu budowy szamba (zbiornika na gromadzenie ścieków) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest możliwe jedynie wtedy, gdy istnieje pewność co do tego, że w razie powodzi, nie będzie ono źródłem zagrożenia dla jakości wód.
Istotnym elementem normatywnym, który należy mieć na uwadze w procesie stosowania art. 77 ust. 3 u.P.w. jest również to, że organ działa w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym wprost posłużenie się przez prawodawcę formułą "organ może". Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy w razie powodzi wybudowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zamknięty zbiornik na ścieki nie spowoduje zagrożenia jakości wód, organ nie ma obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 77 ust. 3 u.P.w. Organ może wydać decyzję negatywną, jeżeli wykaże, że in casu przemawia za tym interes społeczny, reprezentujący takie wartości, których nie można poświęcić dla realizacji słusznego interesu jednostki (art. 7 K.p.a.)
Treść art. 77 ust. 3 u.P.w. nie wskazuje, w jaki sposób powinno się ustalić, że gromadzenie ścieków na obszarze zagrożenia powodziowego jest bezpieczne. Oznacza to, że stosując obowiązujące reguły kodeksowe organ jest zobowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego, na podstawie którego będzie można sformułować i uzasadnić wniosek, że w przypadku wystąpienia powodzi, zgromadzone ścieki nie będą powodować zagrożenia dla jakości wód. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WSA, że w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie, czy planowany zbiornik na szambo w razie powodzi nie będzie powodował zagrożenia dla jakości wód.
Należy zgodzić się z organem, że w sprawie ma znaczenie ustalenie rządnej terenu, na którym ma znajdować się zbiornik. Na podstawie załączonej do wniosku zgodnie z art. 77 ust. 4 u.P.w. mapy sytuacyjno-wysokościowej organ ustalił, że planowany zbiornik ma znajdować się w południowo-zachodniej części działki [...]. Zgodnie z Numerycznym Modelem Terenu rzędna terenu w tym miejscu wynosi 88,72 m.n.p.m. Z kolei zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody rzędna wody 1% wynosi w tym miejscu 89,61 m.n.p.m. Tym samym głębokość wody w przypadku wystąpienia powodzi (1%) na terenie, na którym planowany jest zbiornik wynosi 0,89 m. Organ wskazał źródła danych, na podstawie których ustalił powyższe rzędne. Są to wspomniane mapy zagrożenia powodziowego oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa, dołączona do wniosku przez skarżących. Wyeksponować należy, że mapy zagrożenia powodziowego, stanowią podstawę do oceny ryzyka powodziowego oraz podejmowania działań mających na celu ograniczenie negatywnych skutków powodzi dla zdrowia i życia ludzi, działalności gospodarczej, środowiska i dziedzictwa kulturowego – art. 163 ust. 5, art. 172 ust. 1 u.P.w. Zgodnie z art. 169 ust. 3 pkt 2 u.P.w. i § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz. U. 2024 r. poz. 579) na mapie zagrożenia powodziowego przedstawia się głębokość wody oraz maksymalne rzędne zwierciadła wody wynikające z matematycznego modelowania hydraulicznego.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wywiedziony przez organ wniosek, że woda powodziowa może zalać zbiornik jest zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że w razie powodzi planowany na działce [...] zbiornik na szambo może spowodować zagrożenia dla jakości wód. Zbiornik będzie bowiem znajdował się pod powierzchnią terenu, a wiec samo pojawienie się wód na powierzchni będzie miało wpływ na warunki panujące w strefie aeracji, która zostanie wypełniona wodą, co może wpłynąć niekorzystnie na znajdujące się pod powierzchnią terenu instalacje. Organ słusznie zatem uznał, że w związku z ustaloną głębokością wód powodziowych, usytuowanie szamba na działce [...] stanowi znaczne zagrożenie dla jakości wód. W przypadku wystąpienia powodzi istnieje realne ryzyko przedostania się wód wezbraniowych do zbiornika na ścieki, który może np. ulec uszkodzeniu mechanicznemu, co w konsekwencji spowoduje przedostanie się ścieków do środowiska wodnego i glebowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z założenia nie można dokładnie określić, jakie mogą być skutki oddziaływania wód wezbraniowych. Ich przepływ zawsze wiąże się z wystąpieniem ryzyka, którego skali nie da się oszacować. Niewątpliwie w trakcie przepływu wód wezbraniowych zawsze może dojść do rozszczelnienia zbiornika na szambo i przedostania się zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 77 ust. 3 u.P.w.
W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W sprawie nie zachodzi konieczność weryfikacji właściwości technicznych planowanego zbiornika, a w szczególności rozważenia, czy posiada on adekwatne zabezpieczenia na wypadek zalania wodą powodziową – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 136 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji nie można organowi zarzucić, że działał w sposób naruszający zaufanie obywateli, sprzeczny z utrwaloną praktyką (art. 8 K.p.a.) i naruszający zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku WSA oddalił skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, albowiem nie podważono skutecznie wyrażonej w nim oceny, że umorzenie postępowania
w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę budynku było niezgodne z prawem. W tym zakresie oceny prawne i wskazania Sądu pierwszej instancji pozostają dla organu wiążące. Natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia zgodny na odstępstwo od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą zbiornika na nieczystości ciekłe (szambo), oceny prawne WSA przestają obowiązywać z uwagi na ich wadliwość. W tym zakresie wiążące dla organu są wskazania i oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
Z uwagi na charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.