III OSK 99/23

III OSK 99/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 685/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 53 § 2b, 58 § 1 pkt 6, 149 § 1 pkt 1, 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21 w sprawie ze skargi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 kwietnia 2021 r. I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. uchyla punkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 685/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. do rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:
Skarżący działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 zwanej dalej u.d.i.p.), wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 1 kwietnia 2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o dostęp do informacji publicznej, zawierający 11 pytań (ponumerowanych od 1 do 11) dotyczących funkcjonowania Powiatowego Urzędu Pracy w P., w szczególności działań podejmowanych w zakresie rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i prac interwencyjnych.
Pismem z 13 kwietnia 2021 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy odpowiedział na powyższy wniosek w zakresie pytań: 1, 2, 4, 6, 8, 9, 11. Jednocześnie w zakresie pytań 3, 5, 7 i 10 stwierdził, że żądana informacja została zakwalifikowana przez organ jako informacja przetworzona i wezwał skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanych informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Wskazał, że przygotowanie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności, a z tym wiąże się dokonanie stosowanych działań, które związane są z intelektualnym zaangażowaniem pracowników adresata wniosku.
W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z 19 kwietnia 2021 r. wskazał, że wymagane informacje służą wykorzystaniu dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Celem nadrzędnym posiadania takiej informacji, w jego ocenie, było poznanie sposobu rozpatrywania wniosków o organizację robót publicznych i/lub prac interwencyjnych, a także mechanizmów weryfikacji wniosków oraz równego traktowania wszystkich pracodawców, gdyż skarżący korzystał z takiej formy pomocy. Nadto skarżący wskazał, że pozyskanie żądanej informacji nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności i wydatkowania nadmiaru pracy z uwagi na posiadanie przez organ odpowiednich rejestrów i zbiorów danych mogących usprawnić pozyskanie powyższych informacji.
Decyzją z 2 czerwca 2021 r. organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 3, 5, 7, 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 kwietnia 2021 r. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z 1 lipca 2021 r. uchylono w całości decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w P. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W skardze na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z 13 września 2021 r. wskazano, że skarżący nie otrzymał żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W przypadku, gdy uchylono decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, termin z art. 13 u.d.i.p do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę z 7 października 2021 r. organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinno zostać poprzedzone ponagleniem. Zaznaczono, że o ile w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie korzysta się z środka w postaci ponaglenia (bowiem przewiedziany jest on procedurą wynikającą z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mającego zastosowania co do zasady w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej), to na gruncie niniejszej sprawy, w sytuacji gdy toczy się w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postępowanie administracyjne z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy (stosownie do przywołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.), na etapie ponownego rozpoznania sprawy niewątpliwie zastosowanie mają odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co powinno przemawiać za koniecznością skorzystania z środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodzy decyzji administracyjnej. W dniu 22 września 2021 r. wysłano do strony skarżącej decyzję odmowną, która doręczona została w dniu 23 września 2021 r.
Pismem z 23 marca 2022 r. strona skarżąca poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzją z 10 lutego 2022 r. (znak: [...]) Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań 3, 5, 7, 10 złożonego wniosku. Jednocześnie wskazano, że decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nr [...] z dnia 21 marca 2022 r.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zaznaczono, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. W przypadku takiej skargi Sąd zobowiązany jest do dokonania kwalifikacji żądanej informacji, a w konsekwencji (w zależności od charakteru tej informacji), podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.
Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że organ zobowiązany był nie tylko do udzielenia żądanej informacji, ale też że żądany zakres informacji stanowił informację publiczną.
Jednocześnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie zaś zostało zainicjowane jako postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Uchylenie decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ powinien ponownie rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co może zakończyć się również dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby możliwe w toku sprawy dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadne jest stanowisko stwierdzające, że nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie była wydawana taka decyzja. W konsekwencji, decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r.. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nadto Sąd I instancji skonstatował, że od dnia wydania decyzji SKO w C. do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku, pomimo upływu terminu jaki określony został w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie zawiadomiono skarżącego, że złożony wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnienia.
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, uchylono punkt 2 przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. i zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Szkoły z dnia 6 lipca 2022 r. o uzupełnienie wyroku, wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. dodano punkt 3 w brzmieniu: "stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 685/21, wywiódł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność organu, mimo iż nie została ona poprzedzona ponagleniem;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - poprzez niezastosowanie ww. przepisu i nieumorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak [...], zapadłą przed wydaniem zaskarżonego wyroku, rozstrzygnęło merytorycznie odwołanie od wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, że co do zasady przyjmuje się, iż ponaglenie nie jest wymagane w sprawach o dostęp do informacji publicznej z uwagi na to, że sprawy te nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 k.p.a. Jednakże w ocenie organu, zbieżnym z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. III OSK 56/21, w przypadku postępowania administracyjnego toczącego się w następstwie uwzględnienia odwołania skarżącego od decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji, ponaglenie winno mieć miejsce. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że skarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie skargi na bezczynność (którym to wyrokiem zobowiązano Dyrektora PUP w P. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) zapadł już po wydaniu w tym przedmiocie decyzji drugoinstancyjnej, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 21 marca 2022 roku. Wskazaną decyzją organu II instancji utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z 10 lutego 2022 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie, powyższa decyzja SKO, nie będąc przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, zyskała - oprócz waloru ostateczności - także status decyzji prawomocnej, w myśl art. 16 § 3 k.p.a. Z uwagi na zaistnienie w porządku prawnym ostatecznej (i prawomocnej) decyzji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (decyzji negatywnej), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, gdyż ze względu na ustanie stanu bezczynności, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, że skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny wydając stosowne orzeczenie, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności). W tej sytuacji postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Jednocześnie, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesiono o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska strona wskazała, że stanowisko organu skarżącego kasacyjnie w zakresie kwestii stosowania w niniejszym postępowaniu ponaglenia jest błędne. W ocenie strony, w konsekwencji decyzji SKO w C. organ zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. podjęcia stosownej czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w ustawie, bądź też do poinformowania wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów wyżej wymienionej ustawy.
Uchylenie decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza, że sprawa prowadzona jest na nowo w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji administracyjnej. Po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ powinien na nowo rozpoznać złożony w tym zakresie wniosek na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też wniesiona skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. nie powinna być poprzedzona ponagleniem. Nadto strona w odniesieniu do drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, strona podkreśliła, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku na dzień wniesienia skargi. Załatwienie sprawy z wniosku skarżącej Szkoły nastąpiło już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, a przed wydaniem w sprawie wyroku, na co zwracała uwagę również skarżąca. Jednakże okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości całego postępowania. Strona wskazała, że z uwagi na tą okoliczność wnosiła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, nie zaś w zakresie całego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi z uwagi na brak ponaglenia, o którym mowa w art. 52 § 2b p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie podstawę błędnego, w jego ocenie, rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który skargi nie odrzucił, wywodzi z brzmienia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazującego na konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność organu ponagleniem. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. przepisu, w oparciu o który Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, z jednoczesnym wskazaniem przepisu zawierającego normę prawną, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinna być zastosowana, tj. podstawy normatywnej odrzucenia skargi, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Rozpatrując tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona co do zasady od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 525/18).
W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu wniesiona została pismem z dnia 13 września 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi, powodem jej wniesienia był brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 kwietnia 2021 r. w zakresie punktów 3, 5, 7 i 10 wniosku, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. odmownej decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia 16 czerwca 2021 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia ww. decyzji SKO w C. z dnia 1 lipca 2021 r. wynika natomiast, iż powodem takiego rozstrzygnięcia był brak możliwości zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości stanowiska Dyrektora PUP w P. wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Po uchyleniu decyzji odmownej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ winien zatem na nowo rozpoznać wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dacie złożenia skargi na bezczynność sprawa powróciła zatem do etapu początkowego i wymagała na tym etapie ponownej analizy charakteru prawnego żądanej informacji, zaś załatwienie spornego wniosku nadal mogło nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego uznać należało, że wniesienie przedmiotowej skargi na tym etapie postępowania, nie wymagało uprzedniego złożenia ponaglenia, skoro – po wydaniu decyzji kasatoryjnej – podstawą rozpoznania wniosku były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania przed Sądem I instancji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia 21 marca 2022 r., zapadłą przed wydaniem zaskarżonego wyroku, rozstrzygnęło merytorycznie sprawę, wskazać należy, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a. polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Wskazany przepis w punkcie 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie rozstrzygnięcie winien wydać Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy dojdzie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi na bezczynność organu.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, iż art. 149 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny, czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego, czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 p.p.s.a. ma bowiem następującą treść:
"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".
Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 ( grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149 p.p.s.a., budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Nie jest to jednak element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., III OSK 977/21).
W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji mógł na gruncie niniejszej sprawy zastosować w przypadku stwierdzenia bezczynności art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie zaś art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem, w chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia organ załatwił złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej. Wyraźnego zaznaczenia przy tym wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie otrzymał w tym zakresie stosowną informację (vide pismo zarówno strony z dnia 23 marca 2022 r. – k. 22, jak również pismo organu z dnia 12 kwietnia 2022 r. – k. 36). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie powinien orzekać o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej bezczynności w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także uchylił punkt 1 postanowienia tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, będące integralną częścią zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien skontrolować, czy w sprawie, której dotyczy skarga, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r. w zakresie pytań: 3, 5, 7 i 10 tego wniosku. Rozpoznając ponownie skargę, Sąd I instancji winien ustalić datę doręczenia Powiatowemu Urzędowi Pracy w P. decyzji organu odwoławczego, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 1 lipca 2021 r. wraz z aktami sprawy. Termin do załatwienia sprawy, określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., należy bowiem liczyć od dnia doręczenia organowi I instancji kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, jak trafnie podniosła skarżąca Szkoła.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było pominięcie przez Sąd I instancji informacji o wydaniu, w trakcie postępowania sądowego, ostatecznej decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia 10 lutego 2022 r.