III OSK 987/22

III OSK 987/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1393/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1393/21 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję P. S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r., nr IBZ2b-051-670(6)/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz L. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2021 r., II SA/Wa 1393/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. S. na decyzję P. S.A. w W. z 15 grudnia 2020 r., nr IBZ2b-051-670(6)/20, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję P. S.A. z 16 października 2020 r., nr IBZ2b-051-670(4)/20; 2. zasądził od spółki na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W piśmie z 14 sierpnia 2020 r. L. S., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do P. S.A. w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania informacji i dokumentów dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr 6060/1CZ3/17613/06707/16/P pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robot zadania pn. Prace na liniach kolejowych nr [...]1, [...]2, na odcinku L. – z. – o., etap I: L - Z", tj.: 1. dokumentów przetargowych, z których wynika wybór wykonawcy, z którym została podpisana umowa na realizację inwestycji;
2. dokumentów z przeprowadzonych kontroli dotyczących ww. postępowania przetargowego przez organy państwowe, w tym w szczególności protokołów końcowych kontroli; 3. treści oferty podmiotu, z którym została zawarta umowa; 4. umowy wraz ze wszystkimi aneksami, porozumieniami, orzeczeniami sądowymi, w tym ugodami sądowymi, a także ugodami pozasądowymi; 5. informacji w przedmiocie odstąpienia od umowy przez którąkolwiek ze stron oraz dokumentów w tym przedmiocie złożonych przez którąkolwiek ze stron; 6. informacji na temat wystąpienia odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie należności przez zamawiającego względem wykonawcy, w tym informacji czy powstałe z tytułu ewentualnych opóźnień odsetki zostały przez zamawiającego zapłacone (z podaniem dat zapłaty odsetek); 7. czy wykonawca został obciążony karami umownymi i dokumentów w tym przedmiocie; 8. czy umowa jest obecnie realizowana przez wyłonionego w przetargu wykonawcę; 9. wskazania jaki etap inwestycji jest obecnie realizowany; 10. wskazania aktualnie obowiązującego terminu wykonania umowy (całej); 11. faktur wykonawcy wraz ze wszystkimi pieczęciami księgowymi zamawiającego, koniecznymi do wprowadzenia tych dokumentów do księgowości zamawiającego.
Decyzją z 16 października 2020 r. P., działając na podstawie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części pkt 4, tj. ugody sądowej zawartej z wykonawcą Z. S.A.
W uzasadnieniu wskazało, że ww. ugoda sądowa została zawarta pomiędzy spółką P. S.A. a spółką Z. S.A. przed mediatorem stałym Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej 5 maja 2020 r., po przeprowadzeniu postępowania mediacyjnego toczącego się na podstawie umowy o mediację. Strony wspomnianej ugody zobowiązały się do zachowania w poufności treści ugody. Spółka stwierdziła, że informacji poufnej nie stanowi jedynie informacja o fakcie zawarcia wspomnianej ugody, zaś w umowie o mediację zapisano, iż przebieg mediacji jest poufny. Spółka uznała, że wnioskowana ugoda stanowi tajemnicę negocjacji spółek P. S.A. oraz Z. S.A. Ponadto P. wskazało, że dokument pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa Informacji Partnerów Biznesowych w P. S.A. SZBl-lbi-6", a także wynikające z niej uregulowania wewnętrzne, zgodne z obowiązującym prawem oraz międzynarodowymi standardami w zakresie zarządzania bezpieczeństwem informacji, w szczególności z wymogami normy PN-ISO/IEC 27001:2007, jak również z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji świadczą o tym, że spółka P. S.A. zobowiązana jest chronić dane partnerów biznesowych. W decyzji wskazano również, że w piśmie nr IBZ2b-051-670(3)/20 spółka przekazała skarżącemu wnioskowane dokumenty, z wyłączeniem części pkt 4, a
w piśmie nr IBZ2b-051-670(5)/20 poinformowała skarżącego o odmiennym trybie uzyskania dokumentów, o których mowa w pkt. 11 wniosku.
Decyzją z 15 grudnia 2020 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., P. utrzymało w mocy ww. decyzję z 16 października 2020 r.
W uzasadnieniu spółka, odnosząc się do zarzutu strony naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zwróciła uwagę, że przepis ten nie był stosowany przez P. S.A., a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony. Wskazała, że odmowa udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie jest uzasadniona ze względu na to, że ujawnienie treści dokumentu nie poddaje się zarówno testowi szkody (zastrzeżona tajemnica negocjacji - art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego), jak również testowi ważenia interesów (ujawnienie treści ugody może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej). W ocenie P. S.A. sporna decyzja, jako nieobarczona wadą, nie godzi nadto w interes społeczny i nie narusza przepisów k.p.a.
P. wskazało także, że przywołany w uzasadnieniu spornej decyzji art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych chroni np. poufność negocjacji wynikających z art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego, odwołując się do cech limitacyjnych zaczerpniętych z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010; dalej "u.z.n.k."), tj. m.in. "wartości gospodarczej" informacji. P. zauważyło, że dla uznania informacji za "posiadającą wartość gospodarczą" wystarczającym jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wskazało, że niewątpliwie ujawnienie ww. informacji może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej. Spółka stwierdziła, że w analizowanym zakresie trzeba mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podmiot zobowiązany uznał zatem, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych.
Spółka wskazała ponadto, że nie zgadza się z argumentacją skarżącego przywołaną dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Spółka uznała, że skarżący nie wskazał elementów stanu faktycznego, które - w jego ocenie - zostały rzekomo pominięte bądź wadliwie ustalone, co w konsekwencji oznacza brak możliwości polemiki z takimi zarzutami. Stwierdziła, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - ustaliła wszystkie elementy stanu faktycznego o charakterze prawotwórczym, poddając je wzajemnej analizie, a następnie wyciągając poprawny wniosek, co w konsekwencji wyklucza, iż podjęte rozstrzygnięcie ma charakter dowolny. Spółka nie dopatrzyła się również naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Stwierdziła, że
z uzasadnienia spornej decyzji wynikają fakty uznane za udowodnione (zastrzeżenie tajemnicy negocjacji), dowody na których organ się oparł (treść ugody) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c.).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że spółka dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
W konsekwencji P., odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto, w ocenie sądu I instancji P. dopuściło się naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przyjmując w sposób nieuprawniony, że w analizowanej sprawie zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 721 § 1 k.c. Tym samym sąd ten stwierdził, że spółka dopuściła się w powyższych zakresach istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem sądu I instancji w niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek, jak również dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym. Sąd ten wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy spółka P. S.A., jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie "innych tajemnic ustawowo chronionych", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak ostatecznie przyjęto wyraźnie dopiero na etapie wydania zaskarżonej decyzji z 15 grudnia 2020 r., a także czy podmiot ten - rozstrzygając 16 października 2020 r. - zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Sąd I instancji zauważył, że wbrew zapewnieniom spółki nie jest prawdą, jakoby podmiot ten, wydając sporną decyzję z 16 października 2020 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozstrzygając wniosek strony skarżącej, podmiot zobowiązany wyraźnie przywołał nie tylko w komparycji decyzji z 16 października 2020 r. przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (warto zauważyć, że wyłącznie ten przepis został przywołany w komparycji tej decyzji, bez jakiegokolwiek odwoływania się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), ale również w uzasadnieniu powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przeprowadzając w tym zakresie dalsze stosowne rozważania, włącznie z odwoływaniem się do stanowiska judykatury dotyczącego rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu.
W ocenie sądu spółka, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dokonała prawidłowego wyjaśnienia swojego stanowiska. Sąd I instancji wskazał, że celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Zdaniem sądu I instancji uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Sąd I instancji uznał, że spółka P. S.A. nie wykazała w uzasadnieniu spornej decyzji z 16 października 2020 r. (zaś w decyzji z 15 grudnia 2020 r. całkowicie odstąpiła od jakiegokolwiek uzasadniania w tym zakresie), że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi dla spółek P. S.A. oraz Z. S.A. tajemnicę przedsiębiorcy, podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W ocenie sądu przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Sąd podkreślił również, że ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie sądu I instancji podmiot zobowiązany, odmawiając udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w postaci ugody sądowej zawartej pomiędzy P. S.A. a wykonawcą robót udzielonych w ramach zamówienia publicznego - spółką Z. S.A., rozważył jedynie pobieżnie kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na wykazaniu, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji (vide: lakoniczne odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń o poufności oraz polityki bezpieczeństwa zobowiązującej spółkę P. S.A. do chronienia danych partnerów biznesowych). Sąd uznał, że spółka nie dokonała jednak jakiejkolwiek szerszej oceny informacji zawartych w ugodzie sądowej pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Tymczasem opisana sytuacja wymagała od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji przeanalizowania treści żądanej ugody sądowej pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie sądu spółka przedstawiła jedynie pobieżną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą sąd zgodził się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy, jakim jest spółka Z. S.A.
Powyższe sprawia, że sporna decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu I instancji koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanego dokumentu ugody sądowej, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia jego treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazany we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokument ugody, uznany za tajemnicę przedsiębiorcy, przekłada się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę. Sąd uznał, że spółka nie wyjaśniła w uzasadnieniu spornej decyzji, dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącego posiada wymierną i zarazem realną wartość gospodarczą dla spółki Z. S.A. Tymczasem podmiot zobowiązany jedynie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesom spółki Z. S.A. i rzekomo wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych na rynku tego typu usług. Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak wystarczające dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd zauważył ponadto, że nawet, jeśli w rozpatrywanej sprawie założymy, że zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez P. S.A. na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa - spółki Z. S.A., należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podmiot zobowiązany, odmawiając udzielenia tej informacji - nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności.
Zdaniem sądu I instancji spółka dopuściła się więc mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniła w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjęła, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W konsekwencji spółka nie dokonała prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez co naruszyła w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że uzasadniając swoją decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa.
Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, sąd ten zauważył, że spółka niezasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie "innych tajemnic ustawowo chronionych" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na fakt, iż wnioskowana ugoda sądowa stanowi tajemnicę negocjacji, w rozumieniu art. 721 k.c. Powołując się ewentualnie na tajemnicę negocjacji, podmiot zobowiązany winien wskazać na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie na przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy, który dotyczy zupełnie innych sytuacji. Tajemnica negocjacji, o której mowa w art. 721 § 1 k.c., nie może stanowić podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie sąd zauważył, że powoływanie się w tej sprawie na tajemnicę negocjacji z odwołaniem się do przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiło nie tylko wyraźne naruszenie tego przepisu, ale było ono także całkowicie niezrozumiałe dla obrony rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, skoro złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował udostępnienia jakichkolwiek danych dotyczących spółki Z. S.A., w których posiadanie P. S.A. weszła na etapie negocjacji, gdyż wniosek skarżącego obejmował jedynie udostępnienie umowy zawartej pomiędzy podmiotem zobowiązanym a spółką Z. S.A., tj. ugody sądowej. W tej sytuacji uznać należy, że jeżeli ugoda ta zawierała rzeczywiście jakikolwiek element mogący stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa (co nie zostało przez P. S.A. w żaden sposób wykazane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w odpowiedzi na skargę), to dla realizacji wniosku mogłaby być ona udostępniona skarżącemu w postaci zanonimizowanej, skoro jedynym celem wniosku strony skarżącej była weryfikacja tego, czy ewentualnie zawarta ugoda sądowa nie wpłynęła contra legem na istotne elementy dotyczące stosunku zobowiązaniowego obu stron wynikającego z umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania przetargowego. Nadto zdaniem sądu I instancji w toku spornego postępowania spółka P. S.A., wydając obie decyzje administracyjne, nie wykazała, aby zachodziły jakiekolwiek przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W tym stanie rzeczy, obie wspomniane decyzje wydane przez podmiot zobowiązany nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Sąd nakazał spółce, aby rozpatrując sprawę ponownie, wzięła pod uwagę dokonaną przez ten sąd ocenę prawną. W konsekwencji, aby mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy u.d.i.p., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości podmiot zobowiązany wykazał, czy rzeczywiście zachodzą wszelkie istotne przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), uchylił obie zapadłe w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka P., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c. polegające na błędnej wykładni pojęcia "tajemnica ustawowo chroniona" poprzez przyjęcie, że tajemnica negocjacji nie stanowi tajemnicy ustawowo chronionej, podczas gdy prawidłowa wykładnia uwzględniająca treść art. 721 § 1 k.c. prowadzi do wniosku, iż tajemnica negocjacji stanowi tajemnicę ustawowo chronioną;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, iż P. S.A. w sposób niedostateczny wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji:
a) przeanalizowano wartość gospodarczą informacji, udostępnienia których żądał wnioskodawca (element materialny), oraz element formalny tajemnicy przedsiębiorcy;
b) przeprowadzono test szkody/proporcjonalności, który wykazał, że ujawnienie treści ugody naruszałoby tajemnicę negocjacji oraz mogło stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej;
- co doprowadziło do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy winna ona zostać oddalona, albowiem zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja, odpowiadają prawu;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, na czym polegał istotny wpływ dostrzeżonych przez sąd wojewódzki naruszeń na wynik sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy winna ona zostać oddalona, albowiem zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja, odpowiadają prawu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut II.2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, na czym polegał istotny wpływ dostrzeżonych przez sąd wojewódzki naruszeń na wynik sprawy. Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w sprawie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew temu zarzutowi sąd I instancji wskazał dokładnie na czym w jego ocenie polegały wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, a także, że wady te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już na wstępie rozważań prawnych (s. 20 uzasadnienia) sąd ten podniósł, że: "spółka P. S.A., wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, P. S.A, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższych uchybień, zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 15 grudnia 2020 r., dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przyjmując w sposób nieuprawniony, że w analizowanej sprawie zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego. Tym samym, Sąd stwierdził, że P. S.A, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuściła się w powyższych zakresach istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji P. S.A. z dnia 16 października 2020 r.".
W dalszej części uzasadnienia sąd rozwinął powyższe myśli. Polemika z oceną prawidłowości stanowiska prawnego dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku sądu I instancji, zaś uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzane poprawnie.
Punktem wyjścia do oceny zasadności zarzutu II.1. naruszenia przepisów postępowania była trafność zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Gdyby bowiem uznać ten zarzut za zasadny, to w konsekwencji bezprzedmiotowe okazałyby się wywody sądu I instancji o braku prawidłowego wyjaśnienia przez spółkę odmowy udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c. polegające na błędnej wykładni pojęcia "tajemnica ustawowo chroniona" poprzez przyjęcie, że tajemnica negocjacji nie stanowi tajemnicy ustawowo chronionej, podczas gdy prawidłowa wykładnia uwzględniająca treść art. 721 § 1 k.c. prowadzi do wniosku, iż tajemnica negocjacji stanowi tajemnicę ustawowo chronioną.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do art. 721 § 1 k.c., jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej. Należy zwrócić uwagę, że art. 721 § 1 k.c. nie reguluje "innej tajemnicy ustawowo chronionej" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten nie zawiera żadnej normy o charakterze publicznoprawnym, która nakazywałaby zachowanie w tajemnicy konkretnie wskazanej kategorii informacji z uwagi jej przedmiot, tak jak to czynią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością, czy też ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Regulacja ta ma charakter jedynie prywatnoprawny i nie może sama w sobie stanowić podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Gdyby przyjąć inaczej, to do kategorii "tajemnicy negocjacji" można by zakwalifikować w dość dowolny sposób szereg informacji publicznej wyłącznie na podstawie woli stron czynności cywilnoprawnej i dzięki takiemu zabiegowi ograniczać do niej dostęp na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ograniczenie tego dostępu z uwagi na "tajemnicę negocjacji" może być rozpatrywane np. na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 721 § 1 k.c. przez błędną wykładnię pojęcia "tajemnica ustawowo chroniona".
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut II.1. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na stwierdzeniu przez sąd I instancji, iż P. S.A. w sposób niedostateczny wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem spółki w decyzjach zapadłych w przedmiotowej sprawie spółka przeanalizowała wartość gospodarczą informacji, udostępnienia których żądał wnioskodawca (element materialny), oraz element formalny tajemnicy przedsiębiorcy oraz przeprowadziła test szkody/proporcjonalności, który wykazał, że ujawnienie treści ugody naruszałoby tajemnicę negocjacji oraz mogło stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej.
Przypomnieć należy, że w decyzji z 16 października 2020 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w części pkt. 4, tj. ugody zawartej z wykonawcą spółka powołała się w podstawie prawnej m.in. na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu odwołała się do tego przepisu i w sposób ogólny opisała czym jest tajemnica przedsiębiorcy. Następnie powołała się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., dodając, że za tajemnicą ustawowo chronioną może zostać uznana tajemnica negocjacji (art. 721 k.c.), która to tajemnica nie wymaga podejmowania przez przedsiębiorcę działań na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Spółka podsumowała swoje rozważania stwierdzeniem, że przedmiotowa ugoda stanowi tajemnicę negocjacji między spółkami i brak jest możliwości jej udostępnienia, co potwierdzają również wewnętrzne regulacje spółki P.. Z kolei w decyzji z 15 grudnia 2020 r. spółka, utrzymując w mocy ww. decyzję, również powołała się w podstawie prawnej m.in. na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zaś w uzasadnieniu podniosła, że przepis ten nie był stosowany w zaskarżonej decyzji. Zdaniem spółki u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że objęta wnioskiem informacja stanowi inną tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. – tajemnicę negocjacji. W decyzji tej spółka wspomniała o ważeniu dóbr, teście szkody, teście ważenia interesów, lecz w sprawie w ogóle ich nie przeprowadziła, ograniczając się do stwierdzenia, że "odmowa udostepnienia informacji we wnioskowanym zakresie jest uzasadniona ze względu na to, że ujawnienie treści dokumentu nie poddają się zarówno testowi szkody (zastrzeżona tajemnica negocjacji – art. 721 § 1 k.c.), jak również testowi ważenia interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej)". W zaskarżonej decyzji spółka przedstawiła szczątkowe teoretyczne rozważania dotyczące wartości gospodarczej informacji i testu szkody/proporcjonalności, w żadnej sposób nie odnosząc swoich przemyśleń do stanu tej, konkretnej sprawy.
Jak już wyżej wyjaśniono, tajemnica negocjacji nie stanowi podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że tajemnica ta na gruncie niniejszej sprawy może być rozpatrywana w powiązaniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w ramach tajemnicy przedsiębiorcy, a więc aby z tej tajemnicy skorzystać spółka powinna należycie wyjaśnić, dlaczego w sprawie zachodzi przesłanka jej zastosowania. Samo powołanie się na art. 721 § 1 k.c. nie jest wystarczające w kontekście odmowy jej udzielenia. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 lipca 2022 r.; III OSK 1301/21; z 13 kwietnia 2016 r.; I OSK 2950/14 oraz z 7 kwietnia 2022 r.; III OSK 1258/21). Tymczasem z treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie wynika, aby spółka właściwie przytoczyła argumenty pozwalające na uznanie, że istotnie ujawnienie żądanych informacji może stanowić zagrożenie dla interesów przedsiębiorcy poprzez m.in. osłabienie zdolności negocjacyjnej. Stąd za prawidłowe należało uznać obszerne wywody sądu I instancji w powyższym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.