III OSK 985/25

III OSK 985/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 698/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 698/24 w sprawie ze skargi I. F. na bezczynność Partii Politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I.F. o zasądzenie od Partii [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 698/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. F. na bezczynność Partii Politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał Partię Polityczną [...] do rozpoznania wniosku skarżącego I. F. z 30 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Partii Politycznej [...] na rzecz skarżącego I. F. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowym wnioskiem skarżący zwrócił się do Partii Politycznej [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) wskazanie ile postępowań dyscyplinarnych było lub jest prowadzonych przed Partyjnym Sądem Koleżeńskim od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r., oraz ile takich postępowań jest w toku według stanu na 30 czerwca 2024 r., oraz 2) uzyskanie treści wszystkich wyroków oraz postanowień (po niezbędnej anonimizacji tych dokumentów) wydanych przez Partyjny Sąd Koleżeński [...] od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r.
Zdaniem Sądu, Partia Polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.). Jednocześnie wniosek nie był ukierunkowany na uzyskanie informacji publicznej o działalności partii, rozumianej jako realizacja zadań i celów publicznych czy też wydatkowania środków publicznych. Skarżący domagając się informacji na temat funkcjonowania wewnętrznej jednostki organizacyjnej Partii – Sądu koleżeńskiego, nie mógł działać w celu społecznej kontroli wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych partii politycznej. Dlatego też Sąd uznał, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.
Niemniej, biorąc pod uwagę brak udzielenia przez partię odpowiedzi w terminie ustawowym, skargę na bezczynność Sąd uznał za zasadną. Aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany winien bowiem poinformować wnioskodawcę w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czego partia polityczna nie uczyniła. Jednocześnie Sąd uznał, że partia polityczna nie dopuściła się bezczynności o rażącym charakterze. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie:
a) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (w części przed zawartym tam wyliczeniem), art. 2 i art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych – przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacje odnoszące się do działalności Partyjnego Sądu Koleżeńskiego [...], dotyczące liczby postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przed Partyjnym Sądem Koleżeńskim [...] od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r. liczby takich postępowań w toku według stanu na 30 czerwca 2024 r. oraz treści wszystkich wyroków oraz postanowień (po niezbędnej anonimizacji tych dokumentów) wydanych przez Partyjny Sąd Koleżeński [...] od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r., nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów - uwzględniająca wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę jawności i transparentności życia publicznego oraz fakt, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji m.in. o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji) - prowadzi do wniosków, że:
1) regulacja art. 4 ust. 2 u.d.i.p. określa zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do partii politycznych, a nie zakres przedmiotowy tego prawa,
2) regulacja art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter otwarty i precyzuje zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej, który wynika z przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, a nie z art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p.,
3) partia polityczna w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych, co ma miejsce w przypadku [...] - jako partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat), zatem realizując cel w postaci udziału w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych),
4) działalność statutowego organu [...], jakim jest Partyjny Sąd Koleżeński, który może decydować m.in. o odwołaniu z funkcji pełnionych w [...] (art. 60 ust 2 pkt 3 Statutu [...]), pozbawieniu wszystkich lub niektórych praw w [...] na okres od miesiąca do 2 lat (art. 60 ust. 2 pkt 4 Statutu [...]], odmowie udzielenia poparcia przez [...] jako kandydatowi w wyborach na okres do 4 lat (art. 60 ust. 2 pkt 5 Statutu [...]) lub wykluczeniu z [...] z zakresie ubiegania się o ponowne członkostwo na okres do 4 lat (art. 60 ust. 2 pkt 6 Statutu [...]), zatem posiada realny wpływ na to, kto jest członkiem tej partii politycznej i tego, jakie osoby są popierane przez tę partię w wyborach, jest przejawem działalności tej partii politycznej w zakresie w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej,
- zatem informacje odnoszące się do działalności Partyjnego Sądu Koleżeńskiego [...], dotyczące liczby postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przed Partyjnym Sądem Koleżeńskim [...] od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r. liczby takich postępowań w toku według stanu na 30 czerwca 2024 r. oraz treści wszystkich wyroków oraz postanowień (po niezbędnej anonimizacji tych dokumentów) wydanych przez Partyjny Sąd Koleżeński [...] od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r., stanowią informację publiczną.
W konsekwencji naruszenia wskazanego w lit. a) powyżej – skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ujęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadzi do jej błędnego załatwienia z uwagi na to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu są wiążące.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od Partii [...] na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zawarto ponadto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego wydruku statutu [...], udostępnionego przez Sąd Okręgowy w Warszawie, który prowadzi rejestr partii politycznych, celem wykazania treści tego dowodu oraz celem wykazania, że Partyjny Sąd Koleżeński ma kompetencje wskazane w zarzucie A pkt 4 skargi kasacyjnej, obejmujące wymierzanie kar członkom tej partii politycznej - aż do wykluczenia z [...] z zakresie ubiegania się o ponowne członkostwo na okres do 4 lat (art. 60 ust. 2 pkt 6 Statutu [...]).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust 1 u.d.i.p., art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że informacje odnoszące się do działalności Partyjnego Sądu Koleżeńskiego [...], dotyczące liczby postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w tym sądzie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r., liczby takich postępowań w toku według stanu na 30 czerwca 2024 r. oraz treści wyroków oraz postanowień (po niezbędnej anonimizacji) wydanych przez ten sąd od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2024 r. – nie stanowią informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów uwzględniająca wynikającą z art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zasadę jawności i transparentności życia publicznego oraz prawa do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, m.in. o działalności osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa prowadzi do wniosku, że żądane przez skarżącego we wniosku z 30 czerwca 2024 r. informacje stanowią informacje publiczne.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej, zgodnie z którą informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, natomiast sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Należy podkreślić, iż nie ulega wątpliwości, że w związku z treścią art. 4 ust. 2 u.d.i.p., partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne.
Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty, określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP przez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).
W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą. Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).
W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.
Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów niebędących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.
Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzględniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą lub samorządową, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Opisana sytuacja wykonywania zadań władzy publicznej ma miejsce w przypadku partii politycznej [...]. Faktem powszechnie znanym jest to, że członkowie [...] są posłami i senatorami oraz radnymi organów samorządowych, którzy mają wpływ na działanie tych władz, co jest celem istnienia partii politycznej (art. 1 ust 1 ustawy o partiach politycznych). Działalność Partyjnego Sądu Koleżeńskiego [...] jest przejawem działalności tej partii politycznej w zakresie w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej w rozumieniu przedstawionym wyżej. Należy tu zwrócić uwagę na kompetencje Partyjnego Sądu Koleżeńskiego obejmujące w szczególności wymierzanie kar członkom i sympatyczkom/sympatykom partii polegających na: odwołaniu z funkcji pełnionych w [...] (art. 60 ust. 2 pkt 3 Statutu [...]), pozbawienia wszystkich lub niektórych praw w [...] na okres od miesiąca do 2 lat (art. 60 ust. 2 pkt 4 Statutu [...]), odmowie udzielenia poparcia przez [...] jako kandydatowi w wyborach na okres 4 lat (art. 60 ust. 2 pkt 5 Statutu [...]), wykluczeniu z [...] z zakazem ubiegania się o ponowne członkostwo przez okres 4 lat albo odebranie statusu sympatyczki/sympatyka/osoby sympatyzującej z zakazem ubiegania się o nie przez okres 4 lat. Działalność Partyjnego Sądu Koleżeńskiego ma więc realny wpływ na to kto jest członkiem partii politycznej i tego jakie osoby są popierane przez tę partię w wyborach. W konsekwencji, działalność Partyjnego Sądu Koleżeńskiego przekłada się na to, jakie osoby mają szanse sprawować funkcje publiczne w organach władzy państwowej i samorządowej. Ocenie Partyjnego Sądu Koleżeńskiego podlega także postępowanie członków partii w ramach sprawowanych przez nich mandatów poselskich, senatorskich i w organach samorządowych.
Wynikające z art. 61 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjne prawo polityczne oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego jest ważnym prawem warunkującym świadomy udział obywateli w życiu politycznym i realizacji zwierzchnictwa narodu. Rola obywatela nie kończy się z chwilą oddania głosu w wyborach i wyłonienia organu z tych wyborów pochodzącego (sejm, senat, samorząd terytorialny). Jeśli są to organy reprezentujące społeczeństwo, jeśli zostały wybrane w oparciu o zgłoszony wcześniej i prezentowany wyborcom program, to obywatele, którzy ten program poparli, są żywotnie zainteresowani nie tylko jego realizacją, ale także działaniami podejmowanymi przez te organy i uzyskiwanymi rezultatami. Stąd prawo do informacji o działalności podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym partii politycznych, jest ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej nad działalnością tych podmiotów.
Nie do zaakceptowania jest pogląd, według którego dokumenty i wynikające z nich dane o działalności sądownictwa dyscyplinarnego partii politycznej podejmowane przez organy tej partii współrządzącej państwem (także w sensie stanowienia prawa), należałoby uznać za sprawy wewnętrzne tej partii i jako takie stanowić miałyby dokumenty wewnętrzne a w konsekwencji nie powinny być transparentne. Wykładnia powyższa w żaden sposób nie godzi w treść konstytucyjnego unormowania art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii politycznych jest jawne". Obowiązki informacyjne partii politycznej, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą lub samorządową, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich, ani w cele i jawność finansowania partii politycznych.
Podsumowując, działania dotyczące sądownictwa dyscyplinarnego partii podejmowane przez organy partii politycznej [...] w sytuacji gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą i samorządową, jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W rezultacie należy uznać, że żądana wnioskiem skarżącego z 30 czerwca 2024 r. informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP.
Powyższa konstatacja potwierdza zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji co do stwierdzonej bezczynności partii [...] (choć z innej przyczyny) w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 30 czerwca 2024 r., charakteru tej bezczynności i zobowiązania partii do rozpoznania wniosku dostępowego skarżącego.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący naruszenia tych przepisów upatruje w wadliwości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania ujętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia a także sądy. Zatem przepis ten statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny słuszności oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ich wadliwość wynikająca z przyjętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez ten Sąd. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ustanawia powinność Sądu zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji powinności tej, choć lakonicznie to w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadośćuczynił. Nietrafność wskazań Sądu I instancji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Ponownie rozpoznając wniosek dostępowy [...] (aktualnie Partia [...]) stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do wskazań Sądu I instancji z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponieważ skarga kasacyjna została oddalona, z braku przesłanek z art. 203 pkt 1 i 2 p.p.s.a. do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wniosek ten oddalono. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie ponosi koszty postępowania kasacyjnego związane ze swym udziałem w sprawie we własnym zakresie.