III OSK 977/22

III OSK 977/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1048/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1792
art.25 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/21 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 maja 2021 r. nr DKGO-420.0-127-9/19/sd w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1048/21, oddalił skargę D.K. (dalej "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 6 maja 2021 r., nr DKGO-420.0-127-9/19/sd, w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 19 listopada 2019 r. Kierownik Oddziału Celnego "Baza Kontenerowa" w G. Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w G. (dalej "Kierownik Oddziału Celnego") poinformował GIOŚ, że podczas przeprowadzonej 7 listopada 2019 r. kontroli kontenera nr [...] zaszło podejrzenie, iż załadowane do tego kontenera części samochodowe mogą stanowić odpad, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej "ustawa o odpadach"). W związku z powyższym Kierownik Oddziału Celnego zawiadomił GIOŚ o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu oraz przekazał następujące dokumenty: formularz informacji o transgranicznym przemieszczaniu odpadów z dnia 19 listopada 2019 r.; formularz wniosku o przeprowadzenie oceny towaru z dnia 12 listopada 2019 r.; wniosek o przeprowadzenie oceny towaru w ramach operacji [...]; notatkę służbową z dnia 7 listopada 2019 r.; wniosek kontroli ładunku przewozowego z dnia 5 listopada 2019 r. część A i B; dokument MRN nr [...]; specyfikację do faktury nr [...] z dnia 31 października 2019 r.; fakturę walutową nr [...] z dnia 31 października 2019 r.; załącznik 2 do instrukcji dotyczącej zasad postępowania z towarami o znaczeniu strategicznym; dokumentację fotograficzną. Po dokonaniu analizy tego materiału dowodowego, GIOŚ w dniu 17 grudnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, znak DKGO-420.0-127z/19/js, w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami o kodzie 16 01 21* w postaci mieszaniny używanych części samochodowych o masie około 26,6 Mg (w tym m.in. alternatory, belki, drzwi, cięte fragmenty pojazdów, klapy, fotele, kanapy, koła, lampy tylne, lusterka, kolumny McPherson, pompy paliwa, rury wydechowe, silniki spalinowe z zapłonem iskrowym, silniki spalinowe tłokowe, zderzaki i inne części samochodowe), stanowiącej zawartość kontenera nr [...], przez skarżącego, będącego wysyłającym odpady, odpowiedzialnym za ich nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terytorium Polski na terytorium Wybrzeża Kości Słoniowej.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr DKGO-420.0-127p/19/js, GIOŚ wezwał skarżącego do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, przez zagospodarowanie na terenie kraju wskazanych odpadów o kodzie 16 01 21* przez przedsiębiorcę posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie przetwarzania odpadów o tym kodzie w postaci wskazanych części samochodowych, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył okoliczności, które w jego ocenie dowodzą, że wspomniany towar stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. f powołanego rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, międzynarodowe przemieszczenie omawianego odpadu jest przemieszczeniem nielegalnym.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIOŚ postanowieniem z dnia 6 maja 2020 r., nr DKGO-420.0-127-0/19/sd – wydanym na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1792, dalej "u.m.p.o."), w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b i art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach – uchylił własne postanowienie nr DKGO-420.0-127p/19/js w części dotyczącej terminu jego wykonania, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Określił zarazem termin wykonania postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
Powołując się na treść definicji ustawowej pojęcia "odpady" uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, organ podał, że przedmiotem przemieszczenia w niniejszej sprawie są fragmenty karoserii pojazdów oraz części samochodowe, w tym m.in. silniki, amortyzatory, belki tylne, drzwi, fotele, kanapy, tylne klapy, koła, lampy, pompy paliwa oraz rury wydechowe. Taka zawartość kontenera wynika z dokumentów przedstawionych dla jego transportu, tj. z faktury nr [...] z dnia 31 października 2019 r. wraz ze specyfikacją oraz zgłoszenia celnego MRN nr [...], gdzie towar opisano m.in. jako "używane części samochodowe: drzwi, elementy cięte nadwozia (przody), klapa". Według GIOŚ dokumenty te stanowią potwierdzenie ustaleń poczynionych przez funkcjonariuszy Oddziału Celnego "Baza Kontenerowa" w dniu 7 listopada 2019 r. podczas kontroli zawartości kontenera nr [...]. Zgodnie bowiem z notatką służbową z dnia 7 listopada 2019 r. w przedniej części tego kontenera znajdowały się silniki samochodowe, zabezpieczone pasami, bez widocznych wycieków płynów. Podłoga kontenera wysypana była trocinami. W głębi kontenera znajdowały się części samochodowe załadowane luzem, bez widocznych uszkodzeń. Mając na uwadze ocenę towaru, przeprowadzoną przez inspektora Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniu 18 listopada 2019 r. i dokumentację fotograficzną, GIOŚ podkreślił, że silniki, fragmenty karoserii i inne drobne części samochodowe w istocie zostały załadowane do kontenera nasypowo w postaci wymieszanej, bez wystarczającego posegregowania i zabezpieczenia przed ewentualnymi uszkodzeniami w trakcie transportu. Części noszą również ślady zużycia w postaci rdzy. Nawet w przypadku, gdy przed załadunkiem do kontenera przedmiotowe części były pełnowartościowe, nadające się do wykorzystania bezpośrednio w innym pojeździe, to nasypowy sposób ich załadunku był decydujący w kwalifikacji spornych części do kategorii odpadów. Części załadowane w taki sposób, tj. jak złom podczas transportu morskiego narażone są na uszkodzenia i zanieczyszczenie, tym samym ich stan techniczny odbiega od stanu technicznego części zamiennych gotowych bezpośrednio do wykorzystania w pojeździe.
W ocenie GIOŚ taki sposób załadunku części (nieposortowane, niezabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi) spowodował, iż części te nie posiadają walorów części zamiennych, przeznaczonych do ponownego użycia zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, a stanowią jedynie mieszaninę używanych części samochodowych o walorach złomu samochodowego. Zatem bezładny i niezabezpieczający przed uszkodzeniem w transporcie sposób załadowania tych części samochodowych, a także stopień ich zużycia, dowodzą, że nie stanowią one części nadających się do ponownego użycia. Jednocześnie niezależnie od sposobu załadunku, cięte fragmenty pojazdów stanowią odpady, nie zaś części zamienne.
GIOŚ wskazał, że mieszaninę części samochodowych jako odpady można zakwalifikować pod kodem 16 01 21* lub 16 01 22. Mieszanina odpadów stanowiąca zawartość kontenera obejmowała części pojazdów zawierające przynajmniej resztki płynów eksploatacyjnych oraz inne niebezpieczne elementy, nadające im właściwości niebezpieczne. Części te nie były wystarczająco zabezpieczone przed wyciekiem płynów eksploatacyjnych, a w przypadku nasypowego załadowania towaru wyciek może doprowadzić do zanieczyszczenia pozostałych części. Odpady sklasyfikowane pod kodem 16 01 21* zostały wyszczególnione jako opady niebezpieczne w załączniku V do rozporządzenia WE Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia, zakazany jest wywóz z UE, w celu dokonania odzysku w państwach, których nie obowiązuje decyzja OECD, odpadów wyszczególnionych jako niebezpieczne w załączniku V do tego rozporządzenia. Wywóz wspomnianych rodzajów odpadów z UE do Wybrzeża Kości Słoniowej, tj. państwa, którego nie obowiązuje decyzja OECD, jest zatem zakazany. Z kolei na podstawie art. 2 pkt 35 lit. f cytowanego rozporządzenia nielegalne przemieszczanie odpadów oznacza przemieszczanie odpadów dokonane z naruszeniem m.in. art. 36 tego rozporządzenia.
Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. skargę na przedstawione postanowienie GIOŚ z dnia 6 maja 2020 r. wniósł do WSA w Warszawie skarżący, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu używanych części samochodowych sprzedawanych przez skarżącego za odpady, pomimo braku zaistnienia przesłanki w postaci pozbycia się ich przez skarżącego; b) art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b i art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia nr 1013/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego przyjęcie, że w sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że części zamienne będące przedmiotem postępowania są odpadami z uwagi na ich nieprawidłowe zapakowanie w trakcie przewozu, przy braku innych argumentów wskazujących na możliwość uznania ich za odpad; b) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez nieznajdujące odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym sporne części samochodowe nie nadawały się do używania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, co było spowodowane ich zużyciem i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odpadów; c) art. 84 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ocena walorów użytkowych przewożonych części samochodowych wymagała wiadomości specjalnych, wskutek czego powołania biegłego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez GIOŚ. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 30 listopada 2021 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wystąpiły przesłanki do uznania mieszaniny używanych części samochodowych o masie około 26,566 Mg (w tym m.in. alternatory, belki, drzwi, cięte fragmenty pojazdów, klapy, fotele, kanapy, koła, lampy tylne, lusterka, kolumny McPherson, pompy paliwa, rury wydechowe, silniki spalinowe z zapłonem iskrowym, silniki spalinowe tłokowe, zderzaki i inne części samochodowe), stanowiącej zawartość kontenera nr [...], wysłanej z terytorium Polski na terytorium Wybrzeża Kości Słoniowej, za odpady o kodzie 16 01 21⃰. Przytaczając treść art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, WSA w Warszawie wskazał, że ocena przesłanki pozbycia się dokonywana jest wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu oraz tego, czy w dacie sprzedaży przedmiotu możliwe jest jego wykorzystanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Sposób załadunku mieszaniny części samochodowych do kontenera pozwala określić obydwie te kwestie. Załadunek części do kontenera w sposób nasypowy, nieposortowanie towaru, niezabezpieczanie go przed uszkodzeniami mechanicznymi oznacza, że posiadacz towaru nie widział możliwości jego dalszego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Sposób załadunku może w okolicznościach tej sprawy być podstawą do uznania przedmiotów przemieszczenia za odpady bez konieczności weryfikowania stanu technicznego każdego przedmiotu z osobna, który znajdowały się w kontenerze.
WSA w Warszawie podkreślił, że GIOŚ w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2020 r. (str. 7) stwierdził, iż na zdjęciach na froncie kontenera widoczne są silniki owinięte czarną folią, ułożone jeden na drugim, zabezpieczone od frontu kontenera pasami. W dalszej części kontenera widoczna jest mieszanina części samochodowych obejmująca silniki, fragmenty karoserii i inne drobne części samochodowe. Ponadto funkcjonariusze Oddziału Celnego "Baza Kontenerowa" w dniu 7 listopada 2019 r. określili, że w przedniej części kontenera nr [...] znajdowały się silniki samochodowe, zabezpieczone pasami, bez widocznych wycieków płynów. Podłoga kontenera wysypana była trocinami. W głębi kontenera znajdowały się części samochodowe załadowane luzem, bez widocznych uszkodzeń (zgodnie z notatką służbową z dnia 7 listopada 2019 r.). W aktach sprawy znajduje się również ocena towaru przeprowadzona przez inspektora Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (dalej "PWIOŚ"). Organ orzekający w II instancji na stronach 6-7 uzasadnienia postanowienia z dnia 6 maja 2021 r. wskazał, że inspektor PWIOŚ, w ocenie towaru przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2019 r., stwierdził, że sposób, w jaki zostały owinięte silniki w kontenerze nie stanowi zabezpieczenia części przed ich uszkodzeniem mechanicznym podczas transportu. Dodatkowo takie zabezpieczenie nie uchroniło od wycieków z silników, gdyż na trocinach znajdujących się na podłodze kontenera inspektor stwierdził ślady oleju. Inspektor PWIOŚ stwierdził również, że w tylnej części kontenera części samochodowe, w tym także silniki, zostały załadowane jak złom metalowy, nasypowo, w postaci wymieszanej z innymi częściami samochodowymi. Dodatkowo inspektor odniósł się do wartości rynkowej ww. części o masie około 27 Mg, które wyceniono na kwotę 17 700 Euro, a więc cena 1 kg części średnio oscylowała na poziomie 66 eurocentów, a zatem kwota za jaką sprzedano sporne części odpowiada kwocie jak za złom, a nie cenie za pełnowartościowe używane części samochodowe.
Sąd I instancji wskazał, że obowiązek zapewnienia właściwego zabezpieczenia towaru podczas transportu wynika z art. 50 ust. 4a. rozporządzenia WE Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. GIOŚ prawidłowo stwierdził, że sporny towar nie został zabezpieczony w sposób określony w powołanych przepisach, ponieważ zgodnie z dokumentacją fotograficzną silniki, fragmenty karoserii i inne drobne części samochodowe znajdujące się w kontenerze zostały załadowane nasypowo w postaci wymieszanej, bez wystarczającego posegregowania i zabezpieczenia przed ewentualnymi uszkodzeniami w trakcie transportu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego już sam sposób zapakowania towaru luzem, bezładnie, nasypowo jak złom, bez posegregowania, bez zabezpieczenia silników przed dalszymi uszkodzeniami w trakcie transportu morskiego, świadczy o tym, że elementy te stanowią odpady. Ponadto o prawidłowości takiej kwalifikacji świadczy i to, że towar ten wyceniono na poziomie wartości złomu metali.
W ocenie WSA w Warszawie GIOŚ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "odpady", która jest zgodna z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji nie można również zgodzić się z zarzutem, iż GIOŚ naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poczynienie ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie. Najważniejszym elementem definicji ustawowej pojęcia "odpady" jest określenie "pozbycie się", bowiem przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie UE i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Jeżeli bowiem pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który będzie dany przedmiot wykorzystywał w sposób zasadniczo odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany. Wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Pamiętać też trzeba o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy – Prawo ochrony środowiska, w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach prawa UE. Z założeń tych wynika, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko – należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala na poddanie sposobu jego użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję ustawy o odpadach oraz innych ustaw.
Sąd I instancji podkreślił, że z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem pod pewnymi warunkami może być więc substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Czynność polegającą na pozbyciu się odpadu możemy odnosić do pojęcia subiektywnej lub obiektywnej wartości substancji lub przedmiotu, którą ona przedstawia dla posiadacza odpadów. Miernik wartościowy substancji lub przedmiotu wymaga z kolei stosowania kryteriów pozaprawnych. Zwłaszcza na gruncie analizy ekonomicznej można mówić np. o wartości początkowej oraz wartości bieżącej. Zakres pojęcia "odpad" zależy od interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy zatem interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może więc być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Jednocześnie, według Sądu I instancji, przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy także brać pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają również standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się odpadu powinno być także oceniane przez pryzmat zasady zapobiegania odpadom. Z kolei odchodzenie od metod poprodukcyjnego gospodarowania odpadami powinno stymulować działania mające na celu zmniejszenie ilości odpadów oraz powtórne wykorzystanie substancji lub przedmiotu. Wreszcie końcowa odpowiedzialność podmiotu pozbywającego się odpadu nie może być także oderwana od zasady "zanieczyszczający płaci". Koszty związane z zapobieganiem odpadom albo z naprawianiem szkód wywołanych przez odpady nie mogą więc pomijać podmiotu pozbywającego się odpadu na rzecz kolejnego posiadacza. W prawie międzynarodowym Konwencja bazylejska z dnia 22 marca 1989 r. o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. 1995, nr 19, poz. 88), za odpad uznaje substancje lub przedmioty, które są usuwane lub których usuwanie zamierza się przeprowadzić albo których usuwanie jest wymagane z mocy przepisów prawa krajowego (art. 2 pkt 1 Konwencji). Celem tych przepisów, zgodnie z zasadą prewencji (art. 6 p.o.ś.), jest ograniczenie możliwości negatywnego oddziaływania pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko oraz zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W prawie UE instytucja prawna utraty statusu odpadu jest natomiast uregulowana w art. 6 dyrektywy ramowej (dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L 312 z 22 listopada 2008 r.). Z przepisów tych wynika, że określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, łącznie spełniają warunki wyliczone w art. 14 ustawy o odpadach jak również warunki określone w przepisach UE (art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, gdyż ustawodawca krajowy przewidział dla procesów przetwarzania odpadów ścisłą reglamentację administracyjnoprawną.
Przytoczywszy art. 41 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, 21 i 23, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca położył głównie nacisk na obowiązek spełnienia wymagań formalnych w postępowaniu z odpadami. Wymagania te mają decydujące znaczenie dla ustalenia obowiązków posiadaczy odpadów i określenia czy przetwarzanie odpadów jest legalne. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący przeprowadził w sposób legalny proces przetwarzania mieszaniny używanych części samochodowych o masie około 26,566 Mg, (w tym m.in. alternatory, belki, drzwi, cięte fragmenty pojazdów, klapy, fotele, kanapy, koła, lampy tylne, lusterka, kolumny McPherson, pompy paliwa, rury wydechowe, silniki spalinowe z zapłonem iskrowym, silniki spalinowe tłokowe, zderzaki i inne części samochodowe), stanowiącej zawartość kontenera nr [...], przez próbą ich wysłania z terytorium Polski na terytorium Wybrzeża Kości Słoniowej. Jeżeli przed załadunkiem do kontenera sporne części były pełnowartościowe, nadające się do wykorzystania bezpośrednio w innym pojeździe, to właśnie nasypowy sposób ich załadunku był decydujący w kwalifikacji spornych części do kategorii odpadów. W konsekwencji GIOŚ prawidłowo określił przedmiot przemieszczenia na podstawie informacji wynikających z zebranego materiału dowodowego, a zawartość kontenera została opisana w specyfikacji do faktury nr [...] z dnia 31 października 2019 r., gdzie opisano poszczególne elementy znajdujące się w kontenerze, tj. fragmenty karoserii pojazdów oraz części samochodowe, w tym m.in. silniki, amortyzatory, belki tylne, drzwi, fotele, kanapy, tylne klapy, koła, lampy, pompy paliwa oraz rury wydechowe. Z kolei w zgłoszeniu celnym MRN nr [...] sporny towar opisano m.in. jako "używane części samochodowe: drzwi, elementy cięte nadwozia (przody), klapa".
Sąd I instancji zgodził się również z poglądem GIOŚ w kwestii dotyczącej elementów ciętych nadwozia, które organ przedstawił na str. 7 postanowienia z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr DKGO-420.0-127p/19/js – nie mogą one być traktowane jako części zamienne. Elementy cięte nadwozia stanowią bowiem odpady z pojazdów w postaci mechanicznie odciętych fragmentów, które powinny być poddane dalszym procesom przetwarzania (demontażu), prowadzącym do uzyskania części zamiennych nadających się do bezpośredniego zamontowania w innym pojeździe, bez konieczności stosowania jakichkolwiek innych czynności przetwarzania. Sąd I instancji uznał, że GIOŚ prawidłowo stwierdził, iż "Do napraw pojazdów stosuje się nowe części zamienne, wytwarzane przez określonych producentów oraz używane części zamienne nadające się do powtórnego użycia, pochodzące z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Żaden producent części zamiennych nie wytwarza części zamiennej w postaci połowy (ćwiartki, itp.) pojazdu". Niezależnie zatem od sposobu załadunku, cięte fragmenty pojazdów stanowią odpady, a nie części zamienne. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że w sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki pozbycia się, ponieważ części oferowane przez skarżącego stały się przedmiotem sprzedaży i miały określoną wartość zarówno dla skarżącego, jak i odbiorcy, tj. C.L.I., [...], Wybrzeże Kości Słoniowej. Odpady mogą być i są przedmiotem obrotu handlowego oraz w wielu przypadkach posiadają określoną wartość rynkową, lecz fakt ten nie powoduje, że wraz z zawarciem transakcji handlowej tracą one status odpadów. Utrata statusu odpadu odbywa się w ściśle uregulowanej reglamentacji administracyjnoprawnej. Natomiast stan mieszaniny używanych części samochodowych, stanowiącej zawartość kontenera nr [...], w momencie przemieszczenia, wyraźnie wskazywał, iż przed ewentualnym wykorzystaniem niezbędne będzie poddanie jej procesowi odzysku przynajmniej przez wysegregowanie poszczególnych części, jak również dokonanie dalszego demontażu elementów ciętych nadwozia. Przedmioty stanowiące zawartość kontenera nie zostały wycenione jako pojedyncze części samochodowe, tak jak to praktykuje się w obrocie gospodarczym częściami samochodowymi, lecz jako sumę części danego rodzaju. Skarżący sprzedając części samochodowe oraz fragmenty pojazdów "pozbył się" ich na rzecz podmiotu C.L.I., [...], Wybrzeże Kości Słoniowej. Zdaniem Sąd I instancji, okoliczność, która miałaby być udowodniona środkiem dowodowym w postaci opinii biegłego z zakresu mechaniki samochodowej, tj. określenia przydatności i zdolności do dalszego użytkowania – pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Opinia biegłego z zakresu mechaniki samochodowej nie może zastąpić kwalifikacji prawnej przedmiotu jako odpadu dokonanej przez wyspecjalizowany organ kontroli jakim jest GIOŚ. W tym kontekście WSA w Warszawie przywołał: art. 3 ust. 1 u.m.p.o., art. 53 rozporządzenia nr 1013/2006, art. 1 i art. 2 ust. pkt 1 lit. l ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.).
Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 148/21, wywiódł skarżący (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu używanych części samochodowych sprzedawanych przez skarżącego za odpady, pomimo braku zaistnienia przesłanki w postaci pozbycia się ich przez skarżącego, a w konsekwencji:
2) art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b i art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że w sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu w całości postanowienia GIOŚ z dnia 6 maja 2021 r., nr DKGO-420.0-127-9/19/sd oraz poprzedzającego go postanowienia GIOŚ z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr DKGO-420.0-127p/19/js – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Ponieważ skarżący kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto zaznaczyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, wypada zauważyć, że treść tego zarzutu w istocie w ogóle nie naprowadza na błędną wykładnię (rozumienie) odnośnego przepisu. Błąd polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na "uznaniu używanych części samochodowych sprzedawanych przez skarżącego za odpady, pomimo braku zaistnienia przesłanki w postaci pozbycia się ich przez skarżącego" – wskazywałby ewentualnie na niewłaściwe zastosowanie wchodzącego w rachubę przepisu. Tak czy inaczej jednak zarzut, o którym mowa, jest niezasadny, bowiem Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i prawidłowo go zastosował w procesie oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie przedmiotów jako "odpady" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17). Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z jej motywem 6, jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, które posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowią przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma także znaczenia wola lub świadomość nabywcy. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Jako odpad kwalifikowane są także przedmioty poddawane procesom odzysku (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2024 r., III OSK 3493/21). Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. "Pozbycie się" rozumiane więc jest jako przekazanie (zbycie) przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Natomiast przy dokonywaniu kwalifikacji przedmiotu jako odpad istotne znaczenie ma także przesłanka w postaci zmiany dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania może polegać na użytkowaniu w sposób odmienny niż w normalnych warunkach przedmiot jest wykorzystywany do celów, do których został pierwotnie wytworzony (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., II OSK 3069/13).
W świetle powyższego, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach – także w zakresie rozumienia pojęcia "pozbycia się" – jawi się jako w pełni prawidłowa. Sąd I instancji prawidłowo również zastosował ten przepis do kwalifikacji mieszaniny używanych części samochodowych o masie około 26,566 Mg (w tym m.in. alternatory, belki, drzwi, cięte fragmenty pojazdów, klapy, fotele, kanapy, koła, lampy tylne, lusterka, kolumny McPherson, pompy paliwa, rury wydechowe, silniki spalinowe z zapłonem iskrowym, silniki spalinowe tłokowe, zderzaki i inne części samochodowe), stanowiącej zawartość kontenera nr [...], wysłanej z terytorium Polski na terytorium Wybrzeża Kości Słoniowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wyeksponowane zostały okoliczności, które jednoznacznie świadczą o tym, że przedmiotowa mieszanina używanych części samochodowych stanowi odpady (nasypowy załadunek; kwota, za jaką sprzedano części, odpowiadająca wartości złomu; brak zgodnego z przepisami zabezpieczenia na czas transportu). Odpady te zostały prawidłowo sklasyfikowane pod kodem 16 01 21*. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach okazał się zatem niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. w zw. z art. 24 ust. 2 lit. b i art. 2 pkt 35 lit. f rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że w sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia – jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Tak też prawidłowo uczyniono w tej sprawie, skoro wynik postępowania pozwolił uznać, że przedmioty zgłoszone do procedury celnej przez stronę są odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach o kodzie 16 01 21*. Wywóz tych odpadów do krajów, w których nie obowiązuje decyzja OECD, w celu poddania procesom odzysku, jest zakazany. Prawidłowo zatem w rozpatrywanej sprawie uznano, że międzynarodowe przemieszczenie odpadów miało charakter nielegalny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 1430/13).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.