III OSK 975/22

III OSK 975/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2476/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2476/21 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 458/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., II SA/Wa 2476/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 kwietnia 2021 r., nr 458/kadr/21,
w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 21 lutego 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" lub "ustawa zaopatrzeniowa").
Decyzją z 8 października 2019 r., nr 1457/kadr/19, Minister, w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] 31 maja 2010 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącego informację z 1 czerwca 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 kwietnia 1989 r. do 20 czerwca 1990 r., tj. przez rok, 2 miesiące i 5 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 1 miesiąc i 15 dni ([...]). Zdaniem Ministra z przekazanej przez IPN dokumentacji, obejmującej materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. IPN Po [...], nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Organ pozyskał także opinię Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2017 r., w myśl której skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki - wielokrotnie był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi, zaś w 2010 r. został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Minister uznał, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa - obejmująca rok, 2 miesiące i 5 dni, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 23 lata, miesiąc i 5 dni - spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Nadto świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.
Minister stwierdził, iż argumenty skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków z poświęceniem zdrowia i życia oraz czasu dla rodziny, a także przyznawane mu nagrody pieniężne, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Powyższa decyzja Ministra z 8 października 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 września 2020 r., II SA/Wa 2787/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu sąd ocenił, że nieprawidłowa jest przyjęta przez organ wykładnia zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia. Powoływany przez Ministra brak dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż przesłanka ujęta w ww. przepisie nie została spełniona, zwłaszcza że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ponadto sąd wytknął organowi brak rozważań, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, jak również nie ustosunkował się do informacji zawartych w opiniach służbowych.
Decyzją z 30 kwietnia 2021 r. Minister ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Minister zaakcentował, że przepis ten należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Po raz kolejny analizując akta sprawy, organ przyjął spełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. "krótkotrwałości" i "rzetelności". Jednocześnie Minister stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]) bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W kontekście tej przesłanki Minister wskazał, iż skarżący podaniem z 17 lutego 1988 r. zwrócił się o ponowne przyjęcie go do służby w Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z wpisem dokonanym przez starszego inspektora wydziału kadr, skarżący "odbywał służbę kandydacką w BCP ZOMO w [...] od 6.04.1987 r. do 27.01.1989 roku. Za okres służby opiniowany pozytywnie, uwag kadrowych nie ma. Proponuję przyjąć do dalszej służby i mianować na stanowisko wywiadowcy Wydziału "B" WUSW w [...]" (vide karta nr 0006 akt IPN). Zatem do realizowanych przez skarżącego obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym. Minister powołał się też na zapis w sprawozdaniu z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej skarżącego jako funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej z czerwca 1990 r.: "przeszkolenie w czasie służby w ZOMO (...) szybka adaptacja zawodowa, dokładność i rzetelność w wykonywaniu zadań, wykazuje duże zdyscyplinowanie, solidarność, przy wykonywaniu zadań służbowych wykazuje dużo sensownej inicjatywy, posiada wrodzone predyspozycje do tego rodzaju służby". Ponadto w opinii służbowej za okres od 28 stycznia 1987 r. do 31 maja 1990 r. podano: "Służba w ZOMO (...) Wyróżniony nagrodami: szefa WUSW (...) Opiniowany jest funkcjonariuszem sumiennym i zdyscyplinowanym. Jest dyspozycyjny i prawdomówny (...) Zadania wykonuje z zaangażowaniem i odpowiedzialnością. W realizacji zadań przejawia dużo własnej inicjatywy (...)". Skarżący został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej 10 kwietnia 1990 r. (vide karta nr 0014 akt IPN); zobowiązał się także do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej (vide karta nr 0011 akt IPN). W ocenie Ministra skarżący miał pełną świadomość swoich obowiązków i zadań służbowych, które wykonywał na rzecz Służby Bezpieczeństwa i z tą organizacją wiązał przyszłość.
Organ stwierdził, że służba oraz osiągnięcia skarżącego po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednakże biorąc pod uwagę całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., jak również zaangażowanie i opisaną wyżej postawę wobec ówczesnego systemu państwowego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd I instancji zwrócił uwagę, że wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku WSA z 18 września 2019 r., II SA/Wa 2787/19, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wskazał, że Minister był zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego poczynienia ustaleń faktycznych. Zdaniem sądu analiza akt archiwalnych przedłożonych przez IPN uniemożliwiła przyjęcie przez organ spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" – przy jednoczesnym zaistnieniu warunków: krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Stwierdzając jednoznacznie wystąpienie "rzetelności", Minister uwzględnił wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą tego warunku, w szczególności brak konieczności narażania zdrowia i życia oraz brak konieczności legitymowania się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby. W kontekście badania wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ wziął pod uwagę osiągnięcia skarżącego w ramach służby po 12 września 1989 r. Wyrażając dla nich uznanie, Minister miał jednocześnie na względzie wynikające z akt archiwalnych IPN charakter działań i postawę skarżącego w służbie na rzecz totalitarnego państwa. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Podzielił stanowisko organu, że w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Zdaniem sądu I instancji lektura akt archiwalnych nadesłanych przez IPN wskazuje, iż w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący wykonywał efektywną pracą operacyjną, co wynika wprost z opinii służbowej za okres od 28 stycznia 1987 r. do 31 maja 1990 r. Po odbyciu służby "kandydackiej" w okresie od 6 kwietnia 1987 r. do 27 stycznia 1989 r. w Batalionie Centralnego Podporządkowania Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej w [...] skarżący został mianowany na stanowisko wywiadowcy Wydziału "B" WUSW w [...]. W ww. opinii służbowej zapisano, iż skarżący był wyróżniony nagrodami Szefa WUSW oraz został w stopniu zadowalającym przygotowany praktycznie do wykonywania zadań służbowych (vide karty nr 0007-0008 akt IPN). Powierzone zadania skarżący wykonywał z zaangażowaniem i odpowiedzialnością, przejawiając dużo własnej inicjatywy. Nie miał żadnych trudności w realizacji obowiązków służbowych. Ta pozytywna opinia skutkowała mianowaniem go na stałego funkcjonariusza resortu MSW (vide karty nr 0009-0010 akt IPN). Według sprawozdania z czerwca 1990 r. z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej, skarżący w ramach adaptacji zapoznał się z materiałami służbowymi i szkoleniowymi Wydziału "B", opanował zasady pracy obserwacyjnej, a także został przeszkolony w zakresie fotografii i łączności. W początkowym okresie wykazywał duże zainteresowanie sposobami wykonywania zadań obserwacyjnych; odnotowano udane próby włączenia się w ich realizację, a swoją postawą skarżący zyskał akceptację współpracowników. W ww. sprawozdaniu, sporządzonym przez "opiekuna" skarżącego, dostrzeżono jego "wrodzone predyspozycje do tego rodzaju służby", poza szybką adaptacją, rzetelnością, dużym zdyscyplinowaniem oraz wykazywaniem "dużo sensownej inicjatywy" (vide karty nr 0001-0002 akt IPN).
Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ustalenia Ministra nie były dowolne, znajdowały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz odpowiadały zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), tj. prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny całokształtu materiału dowodowego. Zatem rozstrzygnięcie organu mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 a ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnienie warunku krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) nie jest wystarczające do uznania, iż zachodzi "szczególne uzasadniony przypadek" w sytuacji, gdy spełnienie tych przesłanek jest jednoznaczne z spełnieniem wymogu przepisu - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" i pomimo braku spełnienia warunków określonych w art. 8a ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy istnieje możliwość skorzystania z dobrodziejstwa wskazanej normy prawnej i uznania, że "szczególnie uzasadniony przypadek" miał miejsce w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego wniosku, iż w sytuacji spełnienia ww. przesłanek w ogóle mógł nie zajść "szczególnie uzasadniony przypadek", wobec błędnego uznania, iż przy spełnieniu obu przesłanek przepis ten daje możliwość jego niezastosowania z powodu "szczególnie uzasadnionych okoliczności";
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 in principio k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z prawem pozostawiającego w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co narusza zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zostaną rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku. W pierwszym rzędzie zwrócić należy jednak uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, ani rozpatrywać sprawy przez pryzmat dostrzeżonych naruszeń prawa przez organ i sąd I instancji, które nie zostały jednak podniesione w ramach sformułowanych zarzutów. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2457/17; wyrok NSA 8 marca 2018 r., I OSK 955/16; wyrok NSA z 2 marca 2018 r., I OSK 2306/17; wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13; wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Mimo zatem dostrzeżenia takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją wyłącznie w ramach zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z będącym przedmiotem sporu przepisem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z kolei z ust. 2 wynika, że do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.
Przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby.
Z tego wypływa wniosek, iż ustawodawca posługuje się kryterium formalnym w odniesieniu do pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa. Należy jednak mieć na uwadze, że definicja tego wyrażenia językowego, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie albo właśnie ze względu na brak faktycznego sprawowania służby w jakimś okresie.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowana "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służby, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji.
Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
Właściwym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.
Na tle powyższej rozbudowanej wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie sposób uznać podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Sąd I instancji słusznie uznał, że istota sprawy koncentruje się na problemie "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Istotne jest bowiem to, iż skarżący przez okres do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę i wykonywał czynności pozostające w sprzeczności z aksjologią państwa prawa, a które były związane z działaniami służącymi utrzymywaniu poprzedniego ustroju państwowego. Sąd I instancji szczegółowo opisał rodzaj wykonywanych przez niego czynności, dobrowolne zgłoszenie się do niej, pisemne wskazywanie jego zaangażowania i osiągnięć w tej służbie, które jawnie wskazywały na identyfikacje z niedemokratycznym ustrojem, osiągnięcia i efektywność jego pracy, wysokie oceny jego służby przez przełożonych i prawidłowo ocenił ich charakter z punktu widzenia przesłanek materialnych stosowanej normy prawnej. Powtórzyć należy za sądem I instancji, że "lektura akt archiwalnych, nadesłanych przez IPN, wskazuje, iż w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący wykonywał efektywną pracą operacyjną, co wynika wprost z opinii służbowej za okres od 28 stycznia 1987 r. do 31 maja 1990 r. Po odbyciu służby "kandydackiej" w okresie od 6 kwietnia 1987 r. do 27 stycznia 1989 r. w BCP ZOMO w [...], czyli w Batalionie Centralnego Podporządkowania Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej w [...], skarżący został mianowany na stanowisko wywiadowcy Wydziału "B" WUSW w [...]. W ww. opinii służbowej zapisano, iż skarżący był wyróżniony nagrodami Szefa WUSW oraz został w stopniu zadowalającym przygotowany praktycznie do wykonywania zadań służbowych (vide karty nr 0007-0008 akt IPN). Powierzone zadania skarżący wykonywał z zaangażowaniem i odpowiedzialnością, przejawiając dużo własnej inicjatywy. Nie miał żadnych trudności w realizacji obowiązków służbowych. Ta pozytywna opinia skutkowała mianowaniem go na stałego funkcjonariusza resortu MSW (vide karty nr 0009-0010 akt IPN). Według sprawozdania z czerwca 1990 r. z przebiegu adaptacji społeczno-zawodowej funkcjonariusza kończącego okres służby przygotowawczej, skarżący w ramach adaptacji zapoznał się z materiałami służbowymi i szkoleniowymi Wydziału "B", opanował zasady pracy obserwacyjnej, a także został przeszkolony w zakresie fotografii i łączności. W początkowym okresie wykazywał duże zainteresowanie sposobami wykonywania zadań obserwacyjnych; odnotowano udane próby włączenia się w ich realizację, a swoją postawą skarżący zyskał akceptację współpracowników. W ww. sprawozdaniu, sporządzonym przez "opiekuna" skarżącego, dostrzeżono jego "wrodzone predyspozycje do tego rodzaju służby", poza szybką adaptacją, rzetelnością, dużym zdyscyplinowaniem oraz wykazywaniem "dużo sensownej inicjatywy" (vide karty nr 0001-0002 akt IPN)".
Skarżący był świadom celów swojej działalności, systematycznie podnosił swoje kwalifikacje, był awansowany. Wykonywał te obowiązki rzetelnie, a nawet kreatywnie, co wynika z opinii na temat jego służby. Tym samym nie sposób uznać, nawet przy założeniu, że jego okres służby w ZOMO, a następnie w Wydziale "B" WUSW był okresem krótkotrwałym, tak ze względu na jego długość, jak i jego proporcję do całości służby skarżącego, aby możliwe było stwierdzenie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżący w ramach swojej służby podejmował działania bezpośrednio służące totalitarnemu państwu, co czynił świadomie od chwili wstąpienia do służby. Jego motywacje i chęci działania, rzetelnego i kreatywnego wykonywania służby w Wydziale "B" WUSW nawiązywały wprost do ideologii państwa autorytarnego. Po drugie, ze względu na jednostki organizacyjne, w których skarżący pełnił służbę,
i wykonywane przez nie zadania merytoryczne, nie sposób dostrzec w tej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem skarżący wykonywał służbę w jednostkach nakierowanych na bezpośrednie podtrzymywanie niedemokratycznego ustroju i jego dalsze trwanie, a świadczona przez niego służba była świadoma, rzetelna i wiązała się ze stałym podnoszeniem kwalifikacji, kreatywnością i awansowaniem. Ważne jest także, że po 1990 r. nie uzyskał aż tak szczególnych osiągnięć w swojej służbie, które mogłyby stanowić wystarczającą przesłankę dla skorzystania aktualnie z przepisów prawnych zawierających pewien przywilej i argument względem ofiar ustroju autorytarnego, który wspierał od 1987 r. pełniąc służbę w ZOMO, a następnie w Wydziale "B" WUSW. Z tych względów żaden z podniesionych zarzutów nie może być uznany za uzasadniony, bowiem sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni normy materialnej, prawidłowo ją zastosował i uczynił to w oparciu o prawidłowo ustalony i oceniony stan faktyczny.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.