III OSK 974/24

III OSK 974/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1511/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 888
art. 53 ust. 4a z 13 czerwca 2013r.
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1511/23 w sprawie ze skargi A. sp.j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. z siedzibą w P. (dalej: skarżący) stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 maja 2022 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 6 lutego 2018 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez skarżącego m.in. w zakresie realizacji obowiązków podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych w latach 2015-2016.
Następnie decyzją z 19 maja 2022 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego unieważnił dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2016 r. oraz dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) za 2016 r., wystawione przez skarżącego na rzecz B. S.A. z siedzibą w S., na podstawie art. 53 ust. 4a ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 160).
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 19 maja 2022 r.
Decyzją z 25 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 maja 2022 r.
Stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji Sąd I instancji wskazał, że zostały one wydane na podstawie art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, wprowadzonego ustawą z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2056 – dalej ustawą zmieniającą), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r.
W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy ustawy, co oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. przepis art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi nie mógł znaleźć zastosowania. W ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do treści art. 11 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.). Zamiarem ustawodawcy było zatem stosowanie dotychczasowych przepisów ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie zmiany jej przepisów, skoro nawet do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przewidział stosowanie przepisów dotychczasowych. Mając na uwadze, że ustawa zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego mógł być 2017 r. Taka wykładnia art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest przy tym zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą lex retro non agit. W przedmiotowej sprawie naruszenie zakazu retroakcji nie znajduje konstytucyjnego usprawiedliwienia, a proponowany środek nie spełnia warunku niezbędności. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, zainicjowane postępowanie administracyjne należało umorzyć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § pkt 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, przez przyjęcie, że przepis ustawy materialnej ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji uznanie, że unieważnienie wcześniejszych dokumentów stanowi rażące naruszenie prawa.
Po trzecie, art. 145 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie wystąpiła okoliczność stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przez przyjęcie, że stosowanie tego przepisu jest ograniczone czasowo i ma on zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r.
Po drugie, art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przez przyjęcie, że przepis ten wprowadza ograniczenie czasowe dla stosowania art. 53 ust. 4a ustawy.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy norma z art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r., mogła stanowić podstawę prawną unieważnienia dokumentów sporządzonych przed tą datą.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, co oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. art. 53 ust. 4a tej ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. To w konsekwencji oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi spełnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Taka wykładnia art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi jest zgodna z zasadami prawa intertemporalnego.
Pierwszą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na złożeniu, zgodnie z którym regulacja normatywna powinna być stabilna i niezmienna, co w założeniu ma spowodować stan pewności i przewidywalności prawa (zob. M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawa – radykalne reformy polityczne i gospodarcze, "Państwo i Prawo" 1991, z. 5, s. 25). Z zasady tej wynika obowiązek działania organów władzy publicznej lojalnie, starannie oraz zgodnie z zakresem dokonywania modyfikacji w systemie prawnym. Jest to równoznaczne z zakazem arbitralnego i nieuzasadnionego znoszenia lub ograniczenia przyznanych uprawnień albo powiększania zakresu nałożonych obowiązków. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "jednostka nie tylko nie powinna być zaskakiwana zasadniczymi zmianami normatywnymi, ale również same zmiany nie powinny prowadzić do przekreślenia podjętych już dyspozycji, które zostały podjęte w zaufaniu do określonego kierunku dotychczasowych zmian w systemie prawa". (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 551). Zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga poszanowania innych zasad, m.in. zasady bezpieczeństwa prawnego oraz niedziałania prawa wstecz (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., K 22/99).
Drugą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada ochrony praw nabytych. Polega ona na powinności ustawodawcy respektowania uprawnień nabytych (zarówno z mocy prawa, jak na podstawie decyzji administracyjnej). Zasadę tę należy rozumieć jako zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących adresatom danej regulacji normatywnej. Ochrona praw nabytych nie jest jednoznaczna z nienaruszalnością tych praw.
Trzecią zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada bezpieczeństwa prawnego. Przejawia się ona w zakazie nadmiernej ingerencji oraz w postulacie przewidywalności zachowań władzy publicznej. Immanentną cechą tej zasady jest pojęcie pewności prawa, rozumiane jako stanowienie norm będących kontynuacją dotychczas przyjętych założeń. Należy je utożsamiać z nakazem trwania obranych już wcześniej kierunków regulacji normatywnej oraz zakazem nagłej, nieuzasadnionej innymi normami lub wartościami, zmiany tych kierunków, niweczącej dotychczasową ocenę faktycznych oraz podjętych już działań. Zasada bezpieczeństwa prawnego w istotny sposób związana jest z elementem czasu. Im dłuższy jest okres preferowania określonej regulacji normatywnej, a także im bardziej złożona jest ta regulacja, z tym większą ostrożnością należy dokonywać zmian stanowiących odstąpienie od dotychczas przyjętego kierunku rozwiązań prawnych. Zasada bezpieczeństwa prawnego oznacza także, że strona ma prawo oczekiwać, że jej działanie lub zaniechanie w danym czasie nie zostanie objęte sankcją wprowadzoną do porządku prawnego po dacie tego działania lub zaniechania.
Żadna z powyższych zasad prawa administracyjnego intertemporalnego nie ma charakteru absolutnego. W okolicznościach tej sprawy zasady te mają charakter prymarny i nie mogą ustępować miejsca realizacji innych zasad konstytucyjnych, którym w tej sprawie należałoby przyznać pierwszeństwo. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak przesłanek, których spełnienie uzasadniało możliwość odstąpienia od wskazanych wyżej zasad prawa administracyjnego intertemporalnego. Nie jest tego rodzaju przesłanką wskazanie, że zmiana wprowadzona przez dodanie art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, jest wyłącznie zmianą porządkującą i techniczną, ponieważ celem tej regulacji jest ostatecznie możliwość nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia opłaty produktowej, co było możliwe również w poprzednim stanie prawnym. Wbrew twierdzeniom organu, okoliczność ta potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu I instancji. Jeżeli bowiem unieważnienie dokumentów potwierdzających recykling ma prowadzić do ustalenia opłaty produktowej, a ustalenie to jest możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, to oznacza to, że przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych organ może zrealizować cel ustawowy, nie stosując jednocześnie art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, nieobowiązującego w dacie sporządzenia przedmiotowych dokumentów.
Norma intertemporalna z art. 11 ustawy zmieniającej nie miała w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw wszczętych i niezakończonych. Nie ma to jednak znaczenia z punktu widzenia cytowanych zasad stosowania przepisów prawa administracyjnego intertemporalnego. Może być bowiem tak, że ustawodawca nie wprowadza w nowelizacji przepisów intertemporalnych i w takiej sytuacji co do zasady stosuje się przepisy nowe, jednak nie może to prowadzić do naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. W przypadku bowiem regulacji sankcyjnych lub quasi-sankcyjnych, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojego działania lub zaniechania z okresu, w których ta sankcja nie obowiązywała w porządku prawnym. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że tego rodzaju wykładnia art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w poprzednim porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji RP zasadą praworządności i zasadę lex retro non agit. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miała też norma z art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, ponieważ norma ta określa jedynie częstotliwość przeprowadzania przez właściwego marszałka województwa kontroli przedsiębiorców.
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że norma z art. 145 § 3 p.p.s.a. określa jedynie kompetencję wojewódzkiego sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy, wynikowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4333/21). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21). Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nie jest prawidłowe powoływanie w ramach podstaw kasacyjnych tych samych przepisów z jednej strony jako zarzutów materialnych, a z drugiej jako procesowych (przez powiązanie z normą procesową o charakterze wynikowym). To uchybienie formalne nie uniemożliwiało jednak kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.