III OSK 973/23

III OSK 973/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2526/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 21 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2526/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 września 2022 r. nr DKO-WOK.401.212.2022.kk w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2526/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 września 2022 r. nr DKO-WOK.401.212.2022.kk w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 października 2018 r. nr DL-DI.7062.14.2017 (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy [...] kwotę 4.641 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z dnia 1 października 2018 r. nr DL-DI.7062.14.2017, wydaną na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej w skrócie: "u.c.p.g."), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "DWIOŚ") wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 34.683 zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.c.p.g.
Strona odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając naruszenie art. 9r ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także art. 32 ust. 1 i art. 86 Konstytucji RP. Strona wskazała m.in., że już w pierwszej korekcie sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2014, nie zostały uwzględnione odpady o kodzie 19 12 12, co nie było kwestionowane przez adresata sprawozdania. W korekcie tej poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2014 r. został ustalony na 0%, co uwzględniało stanowisko wyrażone w piśmie Marszałka Województwa [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr DOW-S-I.7012.1.2014.AM, kierowanym do Ministra Środowiska. Ponadto korekta sprawozdania z wyjaśnieniami została uznana za prawidłową, na co dowodem jest "Adnotacja z czynności kontrolnych opartych na analizie dokumentacji DL D485/2015", sporządzona w dniu 21 sierpnia 2015 r., w której stwierdzono, że sprawozdanie zostało sporządzone rzetelnie, a Gmina osiągnęła wymagane poziomy.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ") decyzją z dnia 29 września 2022 r. nr DKO-WOK.401.212.2022.kk utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, DWIOŚ słusznie ustalił, iż w 2014 r. strona nie osiągnęła wymaganego poziomu 50 % ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Przepisy wykonawcze w sposób precyzyjny określają wzory służące do obliczenia tego poziomu. W objaśnieniach do tych wzorów wskazano, że przez wartość MBR należy rozumieć masę odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12, niespełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), przekazanych do składowania. Tym samym za bezprawną należało uznać argumentację strony, że w odpadach pochodzących z terenu Gminy brak jest frakcji ulegającej biodegradacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9r w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c u.c.p.g., DWIOŚ wszczął w oparciu o sprawozdanie Wójta Gminy sporządzone w dniu 25 marca 2015 r. Poprawiając je, strona błędnie przyjęła, że do obliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania nie uwzględnia się frakcji o wielkości powyżej 80/100 mm, klasyfikowanej pod kodem 19 12 12, wydzielonej na sitach w części mechanicznej instalacji MBP i kierowanej do składowania. Sankcja, o której mowa w art. 9z ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., jest obligatoryjna i organy obu instancji nie mogły odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary. Zdaniem GIOŚ, brak było przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie procedury wynikającej z art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), gdyż waga stwierdzonych podczas analizy dokumentacyjnej naruszeń nie była znikoma – ponad 752 Mg odpadów ulegających biodegradacji zostało zagospodarowanych w sposób niewłaściwy. Ponadto strona nie zaprzestała naruszania prawa, ponieważ jest ono nieusuwalne w skutkach. Odnosząc się do prośby strony o analizę art. 189g k.p.a., organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Natomiast w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych przepisy u.c.p.g. odwołują się do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Powyższa decyzja GIOŚ stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 9r ust. 1 i 2 w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ust.2a pkt 2 u.c.p.g. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podał, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) wprowadziła zmiany w ówcześnie obowiązującej u.c.p.g., zmieniając brzmienie art. 9z, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących nieosiągnięcia przez gminę wymaganego poziomu, o którym mowa w art. 3b i 3c u.c.p.g. Na skutek tej zmiany, zgodnie z art. 9z ust. 1 u.c.p.g., gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c – podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne; 3) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Następnie ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361) w art. 9z dodano ust. 2a, w myśl którego gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c – podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Przedmiotowymi nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zmianie uległo jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej. Konkludując, podstawa wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w wyniku w/w nowelizacji została przeniesiona w u.c.p.g. z art. 9z ust. 2 pkt 3 do art. 9z ust. 2a pkt 2, obowiązującego od dnia 31 grudnia 2020 r. Zmianie nie uległ również faktyczny sposób obliczania przedmiotowej kary pieniężnej, określony w art. 9z ust. 3, który przed nowelizacją stanowił, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3, zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, obliczało się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W wyniku nowelizacji brzmienie art. 9x ust. 3 przeniesiono natomiast wprost do art. 9z ust. 3, stanowiącego, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z kolei na podstawie art. 3c ust. 1 u.c.p.g., gminy obowiązane były ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania: 1) do dnia 16 lipca 2013 r. – do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 2) do dnia 16 lipca 2020 r. – do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, – w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gmina, która nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c – podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Natomiast w myśl art. 9zb ust. 2 u.c.p.g., karę tę nakłada, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że według art. 9zf u.c.p.g., do kar pieniężnych nakładanych na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej (dalej w skrócie: "O.p."), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie – wobec treści art. 68 § 1 i 2 O.p. – doszło do przedawnienia możliwości nałożenia na skarżącą kary administracyjnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazanych do składowania. Wyjaśniając powyższe stanowisko, należy podkreślić, że choć w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie art. 68 § 1 i 2 O.p., to w przypadkach, o których te przepisy literalnie stanowią, musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem decyzji wymiarowej. W przypadku decyzji wymiarowej dochodzi w ten sposób do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosunek prawnopodatkowy powstaje przed wydaniem decyzji. Decyzja wymiarowa jest zatem aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania stosunku prawnopodatkowego. Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącej nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na Gminie w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przesądza o konieczności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1-2 O.p., ale z uwzględnieniem wskazanych wyżej różnic w stosunku do decyzji podatkowej. W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 9z u.c.p.g. nie można ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty w związku z nieosiągnięciem w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazanych do składowania – do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Zdaniem WSA w Warszawie, stwierdzenie nieosiągnięcia w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazanych do składowania mogło nastąpić dopiero po złożeniu stosownego sprawozdania. Z art. 9q ust. 2 u.c.p.g. wynika, że sprawozdanie (jak w niniejszej sprawie) jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że sprawozdanie za 2014 r. winno być złożone do dnia 31 marca 2015 r. i skarżąca zadośćuczyniła temu obowiązkowi, składając je w dniu 26 marca 2015 r., a następnie do sprawozdania tego złożone zostały korekty (w dniu 23 kwietnia i w dniu 20 maja 2015 r.). Bez względu więc na to, czy przyjmiemy stosowanie art. 68 § 1 O.p. (3 lata od końca 2015 r.), czy art. 68 § 2 O.p. (5 lat od końca 2015 r.), należy stwierdzić, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej winna zostać wydana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2020 r., przy czym chodzi o decyzję ostateczną, gdyż dopiero ona rodzi obowiązek uiszczenia kary. W ocenie Sądu pierwszej instancji, GIOŚ błędnie uznał, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia nałożenia kary administracyjnej. Decyzja ostateczna została bowiem wydana 29 września 2022 r., tj. po upływie zarówno 3, jak i 5, lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek sprawozdawczy, czyli od końca 2015 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana po przedawnieniu możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dlatego też decyzja GIOŚ została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9z u.c.p.g. oraz art. 68 § 1 i 2 O.p. Powyższe uchybienie w sposób istotny wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie z uwagi na to, że skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego Sąd uznał za konieczne umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 9zf u.c.p.g. w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 O.p., poprzez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tworzy zobowiązania, a w konsekwencji data przedawnienia odnosi się jedynie do decyzji ostatecznych organu odwoławczego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z 68 § 1 O.p., poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie oraz wystąpił brak podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 O.p., poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do przedawnienia, pomimo doręczenia decyzji organu pierwszej instancji przed upływem terminu wskazanego w przedmiotowym przepisie;
d) art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 O.p., poprzez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tworzy zobowiązania, a w konsekwencji przyjęcie, iż do przerwania biegu przedawnienia konieczne jest wydanie decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu prawnego w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do przerwania biegu przedawnienia wystarczające jest wydanie i doręczenie decyzji organu pierwszej instancji przed upływem tego terminu, czy też konieczne jest wydanie i doręczenie decyzji ostatecznej. Przepis art. 9zf u.c.p.g. stanowi, że: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Na gruncie prawa podatkowego i interpretacji przepisu art. 68 § 1 O.p. przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia ma wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Po upływie terminu przedawnienia możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji określającej wysokość zobowiązania, o ile nie zwiększa ona zakresu zobowiązania, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z zachowaniem terminu (por. L. Etel (w:) R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany do art. 68. oraz przywołane tam orzecznictwo). Odesłanie zawarte w u.p.c.g. do stosowania przepisów działu III O.p. nie może jednak prowadzić do wypaczenia instytucji i konstrukcji prawnych właściwych prawu administracyjnemu. Stosowanie przepisów o przedawnieniu, określonych w O.p., musi się odbywać z uwzględnieniem specyfiki prawa administracyjnego i jego instytucji. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy ponownie prowadzi postępowanie i dokonuje ustaleń. Wydając własną decyzję organ odwoławczy ponownie stosuje normy prawa materialnego, a rozstrzygnięcie tego organu uwzględnia stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. Działanie organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. W konsekwencji w przypadku, gdy do upływu terminu przedawnienia dojdzie na etapie postępowania przed organem odwoławczym, to organ ten powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, że decyzją wiążącą strony jest decyzja ostateczna. Decyzja, która nie ma przymiotu ostateczności, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. powoduje jedynie związanie organu, który ją wydał, od daty jej doręczenia albo ogłoszenia (W. Piątek, Aksjologiczne podstawy trwałości decyzji administracyjnej w czasie [w:] Aksjologia prawa administracyjnego, t. I, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 1036-1037). Postępowanie administracyjne jest prowadzone w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Celem takiego postępowania jest załatwienie sprawy co do jej istoty, a takie załatwienie sprawy ma miejsce wówczas, gdy decyzja, która jest w sprawie wymagana, ma walor ostateczności. Postępowanie administracyjne nie jest celem samym w sobie, ale jego założeniem jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia, które będzie mogło być wykonane. Trzeba też zwrócić uwagę, że przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, oprócz funkcji gwarancyjnych względem podmiotu administrowanego, ma również dyscyplinować aparat administracyjny do działania. Dlatego też ustanowiony w art. 68 O.p. pięcioletni termin przedawnienia należy odnosić do ostatecznych decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych.
W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.