III OSK 972/25

III OSK 972/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1633/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-12-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1633/24 w sprawie ze skargi L.C. na działalność Prezydenta m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. (II SA/Wa 1633/24), wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę L.C. na działalność Prezydenta m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu Sąd meriti wskazał, że skarżący 9 września 2024 r. złożył ustnie do protokołu skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na działalność Prezydenta m.st. Warszawy.
Odpowiadając na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
WSA uzasadniając swoje stanowisko wskazał w pierwszej kolejności na czynności jakie podejmowane są przez Sąd z urzędu, zanim sprawie zostanie nadany dalszy bieg, po czym opierając się na przepisie art. 3 p.p.s.a. określił zakres właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotem niniejszej sprawy zainicjowanej skargą skarżącego jest działalność Prezydenta m.st. Warszawy, zaś postępowanie w tej materii prowadzone było przed organem w trybie skargowym, uregulowanym przepisami działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej także: "k.p.a."). Wyjaśniając charakter postępowania skargowego wynikającego z przepisów k.p.a. WSA stanął na stanowisku, iż niniejsza sprawa nie obejmuje swym zakresem kognicji sądu administracyjnego, stąd powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga została odrzucona.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w całości przez skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu mocą postanowienia z 14 lutego 2025 r. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z:
- art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej kwalifikacji pism skarżącego, że były to skargi w trybie KPA - a nie jak w rzeczywistości pisma w indywidualnej sprawie administracyjnej, która powinna być zakończona indywidualnym aktem administracyjnym
- art. 233 KPA przez wadliwą kwalifikację pism skarżącego (K-6, K-8 akt postępowania
administracyjnego), niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, i przyjęcie że były to skargi, podczas gdy były to żądania o jednoznacznej treści
- art. 19 KPA i art. 65 § 1 KPA przez zaniechanie skierowania wniosków skarżącego do właściwych komórek/organów, nie nadanie im właściwego biegu i błędne potraktowanie tych wystąpień jako skargi w trybie KPA".
Wobec tak skonstruowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych powiększonych o podatek VAT, oświadczając, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że przedstawiona przez Sąd i organ ocena pomija treść składanych przez skarżącego wniosków, wskazując, iż pisma te winny być przekazane odpowiednim podmiotom zgodnie z ich właściwością miejscową i rzeczową, jak choćby w przypadku wniosku o udzielenie pomocy w znalezieniu zatrudnienia – Powiatowemu Urzędowi Pracy. Ponadto niezależnie od sposobu potraktowania przez organ składanych pism, w ocenie skarżącego były to pisma w jego indywidualnej sprawie lub też ponaglenia otwierające drogę do kontroli sądowoadministracyjnej. Zasygnalizowano dodatkowo, że niewłaściwym było wzywanie do podania adresu zamieszkania w sytuacji, gdy organ miał wiedzę, iż skarżący adresu takiego nie posiada, zaś wskazaną formą komunikacji był adres mailowy lub podany nr telefonu kontaktowego, w powiązaniu z informacją o odbieraniu pism w siedzibie organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z uwagi na brzmienie art. 182 § 1 p.p.s.a., mimo żądania przez skarżącego wyznaczenia rozprawy, została ona skierowana do rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem postanowienie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, a tym samym uprawniało to Naczelny Sąd Administracyjny do jej rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (182 § 3 p.p.s.a.).
W niniejszym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności określonych przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania, jak też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. następuje w granicach podniesionych w jej treści zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Złożony środek zaskarżenia został ograniczony do zarzutów związanych z kwestionowaniem przez skarżącego ustalonego przez organ i Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy i jego oceny, za czym przemawia powoływanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, konstruując tego typu zarzuty, znajdujące swe oparcie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak wynika to z utrwalonego już orzecznictwa, a także stanowiska doktryny, o ich skuteczności nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Normatywny zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w powołanym przepisie, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego kasacyjnie obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por.: wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, wyrok NSA z 20.08.2024 r., I GSK 891/23, wyrok NSA z 24.04.2025 r., III FSK 1276/23, wyrok NSA z 5.11.2024 r., III FSK 922/24, wyrok NSA z 12.07.2024 r., III OSK 45/23 – wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.; zob. także: T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Analizując przedmiotową sprawę pod tym kątem, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał uchybień, które swą istotnością mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wprawdzie skarżący powiązał przepis ten z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże zabieg ten w tym przypadku nie mógł doprowadzić do skuteczności postawionych zarzutów. Sygnalizowany przepis ma bowiem charakter ustrojowy, co wskazuje, że Sąd mógłby dopuścić się jego naruszenia odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto okoliczność, iż strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14; zob. M. Masternak–Kubiak, Komentarz do art. 1, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–58). Nie sposób stwierdzić, aby Sąd a quo mógł naruszyć dyspozycję zarzucanego przepisu skoro rozpoznanie sprawy zostało zakończone na etapie badania spełnienia jej wymogów formalnych, uznając ją za niedopuszczalną.
Powyższe koresponduje także bezpośrednio z podniesionymi przez skarżącego zarzutami dotyczącymi naruszenia odpowiednio przez organ dyspozycji art. 233 k.p.a., zaś przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne zakwalifikowanie pism składanych przez skarżącego, jako skarg regulowanych przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie żądań o jednoznacznej treści czy też pism w indywidualnej sprawie administracyjnej, co winno zostać zakończone wydaniem indywidualnych aktów administracyjnych.
Należy przypomnieć, że jak wynika z akt, przedmiot sprawy dotyczy wniesionej ustnie do protokołu przez skarżącego skargi z 9 września 2024 r., którego treść wskazuje, iż dotyczy ona stanowiska Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy wyrażonego w piśmie z 5 września 2024 r. w zakresie pozostawienia bez rozpoznania skargi skarżącego z 16 lipca 2024 r. na działalność Prezydenta m.st. Warszawy,
w związku ze złożonym wnioskiem z 26 stycznia 2023 r. o pomoc w znalezieniu zatrudnienia i zakwaterowania. Zaznaczyć więc trzeba, że poza kognicją Sądu pozostaje zatem ocena składanych przez skarżącego innych pism czy wniosków, mimo, że mogą one pozostawać w powiązaniu ze sprawą, bowiem nie dotyczą jej przedmiotu.
Prawidłowo więc w pierwszej kolejności organ, w ramach udzielonej odpowiedzi na złożoną przez skarżącego skargę, a następnie Sąd pierwszej instancji w ramach wstępnej kontroli uznali, iż sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, z uwagi na charakter i treść protokołu z 9 września 2024 r. zawierającego skargę oraz treść skargi z 16 lipca 2024 r.
Należy bowiem zwrócić uwagę na przepis art. 1 i 2 k.p.a., które określają przedmiot regulacji tego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco". Z kolei drugi z powołanych wyżej przepisów stanowi: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych". Już sama wykładnia językowa artykułuje odrębność obu trybów wynikających z cytowanych wyżej przepisów.
Postępowanie administracyjne uregulowane w dziale II. k.p.a. dotyczy trybu zastosowania przepisów materialnego prawa administracyjnego, w którym to trybie dochodzi do urzeczywistnienia treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym dochodzi do konkretyzacji praw lub obowiązków przesądzając o sytuacji prawnej strony, która ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.), czy też obowiązek wynikający z przepisów prawa może żądać od organu administracji publicznej określonego działania, ale także, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy.
Z kolei postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII. k.p.a., które w doktrynie określa się także mianem "postępowania niejurysdykcyjnego" nie prowadzi do konkretyzacji praw lub obowiązków. Rozpoznanie skargi, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw nie prowadzi do zmiany sytuacji prawnej wnoszącego tę skargę. Warto podkreślić, że postępowanie skargowo-wnioskowe określa się także mianem "kontroli społecznej administracji", co dodatkowo uzasadnia odformalizowanie trybu przewidzianego dla wniesienia skarg czy wniosków. Środki przewidziane w dziale VIII. k.p.a. mają na celu poprawienie działalności administracji publicznej, czy też piętnowanie jej wad. Celem skarg i wniosków, czy też petycji jest doprowadzenie do realnych zmian w konkretnym przejawie działalności albo zaniechaniu administracji publicznej. Uwzględnienie wniesionych środków nie prowadzi jednak do konkretyzacji praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym.
Analiza treści protokołu z 9 września 2024 r. doprowadziła organ i Sąd pierwszej instancji do słusznego przekonania, że skarga w nim zawarta prezentuje niezadowolenie skarżącego z działalności Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy, który pozostawił bez rozpoznania wywiedzioną uprzednio skargę z 16 lipca 2024 r., o czym został poinformowany w piśmie z 5 września 2024 r. i co także potwierdza sam skarżący w treści skargi kasacyjnej powołując się na pismo z 17 listopada 2023 r. wyrażające z kolei niezadowolenie z działalności Prezydenta m.st. Warszawy. To natomiast legło u podstaw zakwalifikowania przedmiotowych pism jako skarg przewidzianych w dziale VIII. k.p.a. Natomiast tego typu skargi, z uwagi na ich szczególny charakter, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wobec braku właściwości tegoż sądu. W analogiczny sposób ocenić należało także skargę z 17 listopada 2023 r. Innymi słowy mimo zatem, że organ poinformował skarżącego o pozostawieniu skargi z 16 lipca 2024 r. bez rozpoznania, nie dokonując jej merytorycznej oceny, tak czy inaczej nie podlegałaby ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Uwzględniając dotychczasowe wyjaśnienia nie mógł także zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 19 i 65 § 1 k.p.a., skoro przedmiotem oceny jest skarga zawarta w protokole z 9 września 2024 r. na działanie Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy polegające na pozostawieniu bez rozpoznania skargi skarżącego z 16 lipca 2024 r. na działalność Prezydenta m.st. Warszawy. Pobocznie należy zauważyć zresztą, że wskutek złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy w zakresie znalezienia zatrudnienia oraz miejsca zamieszkania podjęte zostały stosowne działania, opisywane przez skarżącego w treści skargi z 16 lipca 2024 r., albowiem jak relacjonuje wystąpiono m.in. o przyznanie środków z funduszy europejskich na utworzenie stanowiska pracy dla skarżącego, a także poinstruowano o konieczności stawienia się w Urzędzie Pracy celem rejestracji, gdzie następnie skarżący został poinformowany o braku znalezienia możliwości zatrudnienia z uwagi na brak ofert pracy odpowiednio dopasowanych do kryteriów, oczekiwań i możliwości skarżącego. Nie sposób tym samym podzielić argumentacji skarżącego, że organ błędnie zakwalifikował wnioski skarżącego i nie podjął w tej materii żadnych działań. Co innego wynika bowiem z dostępnych Sądowi akt sprawy.
Ponadto w sytuacji uznania przez skarżącego, że jego przypadek dotyczy indywidualnej sprawy, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, zobligowany był do wskazania tejże sprawy. Akta postępowania wskazują natomiast, że składane przez skarżącego pisma nie odnoszą się stricte do wniosku z 26 stycznia 2023 r. o pomoc w znalezieniu pracy na gruncie ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin oraz zakwaterowania, a w istocie wyrażają niezadowolenie ze sposobu działania Prezydenta m.st. Warszawy. Z tej przyczyny organ i Sąd zakwalifikowali przedmiotowe pisma w kategorii skarg unormowanych w dziale VIII. Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie jak sugeruje to skarżący, jako pisma objęte postępowaniem z działu II. k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 250 i nast. p.p.s.a. Stąd, zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.