III OSK 97/25

III OSK 97/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 577/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-09-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 577/24 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: SKO.4170.56.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 577/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: SKO: 4170.56.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu: oddalił sprzeciw.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: SKO.4170.56.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A.M., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej jako: "p.o.ś."), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent", "Prezydent Miasta") z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr 9/H/2024 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że dnia 22 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] przekazał do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w Departamencie Ekologii i Klimatu [...] zawiadomienie mieszkańca [...], w którym podniesiona została sprawa uciążliwości akustycznych, związanych z działalnością spółki.
Na podstawie wyników przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego pomiarów poziomu hałasu wprowadzanego do środowiska przez wspomniany wyżej podmiot, Prezydent decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 115a p.o.ś. oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez spółkę.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia złożonym w imieniu własnym oraz mieszkańców ulicy [...] i [...] – A.M. podniosła zarzut wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o pomiary emitowanego hałasu dokonane po wcześniejszym uprzedzeniu spółki, która w dniach pomiaru nie pracowała w takim trybie, w jakim pracuje zazwyczaj. W czasie pomiaru spółka przy załadunkach między innymi nie używała sygnałów dźwiękowych, operatorzy maszyn jezdnych przestawiali kontenery z zachowaniem szczególnej ostrożności oraz poruszali się tymi urządzeniami wolno, stosowali tzw. nakładki, które wyciszały uderzenia kontenerów. Na co dzień spółka nie stosuje tych środków. Dokonane pomiary przez [...] Sp. z o.o. nie są więc rzetelne i miarodajne. Wcześniejsze pomiary dokonane przez pracownika WOŚ [...] bez spółki wykazały znaczne przekroczenia poziomu hałasu. Wobec powyższego odwołująca wniosła o dokonanie pomiarów obiektywnych oraz w rzeczywistych warunkach pracy firmy bez wcześniejszego jej uprzedzenia.
Pismem z dnia 27 maja 2024 r. Kolegium wezwało A.M. do usunięcia, w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, braków pisma z dnia 18 kwietnia 2024 r. zatytułowanego "Odwołanie od decyzji nr 9/H/2024 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]" pod rygorem przyjęcia, że A.M. działa jedynie we własnym imieniu.
A.M. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie wobec czego organ odwoławczy uznał, że działa ona jedynie we własnym imieniu.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Motywując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a p.o.ś., który w ust. 1, 3 – 7 stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust, 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności: pkt 1 - rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami; pkt 2 - zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148; pkt 3 - uchylony, pkt 4 - formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. Decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu.
Według Kolegium, z przywołanego wyżej unormowania wynika obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy powtarzalny. Jak podkreśla się w orzecznictwie wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z art. 115a p.o.ś., decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu.
Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 113 p.o.ś. tereny zabudowy mieszkaniowej podlegają ochronie akustycznej, a poziom emisji hałasu do środowiska nie może przekraczać wartości określonych w pkt 3d tabeli 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), a mianowicie dla pory dnia dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równego ośmiu najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAego wynosi - 55 dB, zaś dla pory nocy dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równego jednej najmniej korzystnej godzinie nocy - 45 dB.
Zgodnie z art. 376 pkt 1 p.o.ś. organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie zaś do art. 362 ust. 1 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Rozwiązania zawarte w art. 362 p.o.ś. nie są jedynymi, które pozwalają nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązki mające na celu zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Jak zauważył organ odwoławczy, sądy administracyjne przyjmują, że przepis art. 362 ustawy z 2011 r. Prawo ochrony środowiska ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy przekazanych do Kolegium znajduje się pismo M.G. z dnia 18 stycznia 2022 r. zatytułowane "zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia" skierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, przekazane następnie zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta, które doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Pismem z dnia 29 maja 2023 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania.
W ramach postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia zasadności skargi mieszkańca w dniach 7-8 listopada 2023 r. działający w imieniu Prezydenta przedstawiciele organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę podmiotu spółki, polegającą na wykonaniu pomiarów poziomu hałasu do środowiska. Realizację wspomnianego wyżej zadania zlecono akredytowanemu laboratorium badawczemu [...] Sp. z o.o. (nr akredytacji: [...]). Punkty pomiarowe zlokalizowano w obrębie geodezyjnym [...] na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], w punkcie adresowym - ul. [...], w punkcie adresowym ul. [...]. Pomiary poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska wykonane zostały z zastosowaniem metody bezpośredniej z rejestracją próbek hałasu w czasie odniesienia T (metoda próbkowania), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U z 2021 r. nr 1710) - załącznik nr 7 - Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Stwierdzono, że na terenie kontrolowanego zakładu, zlokalizowanego przy ul. [...] funkcjonuje terminal załadunkowy pracujący całodobowo. Działalność zakładu polega na rozładunku i załadunku towaru przy pomocy wózków wysokiego składowania. Najbliższe budynki podlegające ochronie akustycznej znajdują się na kierunku południowym od zakładu i zgodnie z aktualnym sposobem zagospodarowania są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszczalny poziom hałasu nie może przekroczyć w porze dziennej wartości 55 dB, a w porze nocnej 45 dB.
W dniu 1 grudnia 2023 r. firma [...] Sp. z.o.o, przekazała do organu pierwszej instancji, sprawozdanie nr ES/2023/088 z emisji hałasu do środowiska, które stanowią pomiary własne organu ochrony środowiska w rozumieniu art. 115a ust. 1 p.o.ś. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów równoważnego dźwięku A wyrażonego wskaźnikami LAeqD i LAeqN dla pracy zakładu nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych hałasu w punkcie pomiarowym P1 oraz P2 zarówno w porze dnia jak i w porze nocy.
Niemniej jednak, jak stwierdziło Kolegium, na rozpatrzenie odwołania od decyzji w niniejszej sprawie wpływ ma przede wszystkim zawarta w protokole z kontroli z dnia 7-8 listopada 2023 r., podpisanym 30 stycznia 2024 r. adnotacja: "Przedstawiciele z tut. Wydziału, którzy przybyli na rutynową kontrolę 30 min przed zapowiedzianą godziną, zwrócili uwagę, że przed rozpoczęciem samej kontroli podmiot prowadził prace w sposób odbiegający od prac prowadzonych w czasie kontroli, co wyraźnie wpłynęło na poziom hałasu w porównaniu z sytuacją przed kontrolą".
Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy już z samego protokołu kontroli wynika, że wynik kontroli może nie odzwierciedlać stanu faktycznego sprawy i może nie być miarodajny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało przyjąć, że konieczne jest ponowienie czynności kontrolnych. W tej sytuacji jednokrotne przeprowadzenie kontroli jest niewystarczające, bowiem nie sposób uznać, że brak jest wątpliwości co do funkcjonowania zakładu z zachowaniem wartości dopuszczalnych hałasu. Wręcz przeciwnie, sami pracownicy [...] wskazali na istnienie takich wątpliwości, co powinno doprowadzić do powtórzenia pomiarów.
Kolegium zauważyło także, że wątpliwości organu pierwszej instancji podzieliła również odwołująca wskazując, iż decyzja została wydana w oparciu o dokonane pomiary emitowanego hałasu po wcześniejszym uprzedzeniu spółki, który w dniach pomiaru nie pracował w trybie takim jak pracuje zazwyczaj. W czasie pomiaru spółki przy załadunkach między innymi nie używała sygnałów dźwiękowych, operatorzy maszyn jezdnych przestawiali kontenery z zachowaniem szczególnej ostrożności oraz poruszali się tymi urządzeniami wolno, stosowali tzw. nakładki wyciszające uderzenia kontenerów. Na co dzień spółka nie stosuje tych środków. Tak więc - zdaniem odwołującej - dokonane pomiary przez [...] Sp. z o.o. nie są rzetelne i miarodajne. Wcześniejsze pomiary dokonane przez pracownika WOŚ [...] bez uprzedzenia spółki wykazały znaczne przekroczenia poziomu hałasu.
W opinii Kolegium przytoczone wyżej argumenty świadczą o tym, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie, jak stwierdziło Kolegium, materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że dopuszczalne normy hałasu nie są przekraczane, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie zobligowany do ponownego przeprowadzenia badania poziomu hałasu generowanego przez zakład, celem wyjaśnienia wątpliwości, czy dopuszczalne normy hałasu są przez ów zakład przekraczane czy też nie. Wobec powyższego organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł jak wskazano na wstępie.
W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka, wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Kolegium, autor sprzeciwu zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było oparcie się przez organ I instancji na ogólnikowym stwierdzeniu, że pracownicy organu I instancji zwrócili uwagę na to, iż przed rozpoczęciem kontroli podmiot prowadził pracę w sposób odbiegający od prac prowadzonych w czasie kontroli, co wyraźnie wpłynęło na poziom hałasu w porównaniu z sytuacją kontrolowaną, przy jednoczesnym pominięciu wyników badań poziomu hałasu wykonanych na zlecenie organu I instancji, z których bezsprzecznie wynikało, że dla zakładu spółki nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych hałasu w punktach pomiarowych zarówno w porze dnia jak i w porze nocy. Z przepisu art. 115a ust. 1 p.o.ś. wynika, że podstawową i jedyną przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przekroczenia hałasu, którego podstawą jest pomiar hałasu. Skoro, zatem w niniejszej sprawie zostało bezsprzecznie ustalone na podstawie wyników badań, że takie przekroczenia nie występują organ I instancji prawidłowo zastosował normę art. 115a p.o.ś. i odmówił wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Co istotne, organ I instancji oparł swoją decyzję na pomiarze wykonanym przez podmiot profesjonalnie i specjalistycznie się tym zajmujący z wykorzystaniem specjalistycznej aparatury. Art. 115a p.o.ś. odwołuje się wyłącznie do pomiarów własnych organów, co oznacza, że podstawą decyzji administracyjnej w tej sprawie nie mogą być spostrzeżenia pracowników organu, które nie zostały poparte żadnymi pomiarami. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 §. 2 k.p.a. Twierdzenie organu II instancji o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Niezależnie od powyższego organ II instancji mógł samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyeliminowania podnoszonych przez siebie wątpliwości. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasatoryjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 577/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomiary hałasu są niewystarczające do odmowy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), poprzez uznanie za prawidłowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, co skutkowało zastosowaniem art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddaleniem sprzeciwu.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjnie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają mimo wszystko prawidłowości kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, z uwagi na fakt, że podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że art. 151 p.p.s.a. należy do grupy przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Trzeba zatem zaakcentować, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podmiot skarżący kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1149/16, wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2149/16). Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Innymi słowy przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Podkreślenia wymaga również, iż w trybie omawianego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie stanu faktycznego w sprawie, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej. Powyższe na zasadzie analogii odnosi się również do art. 151a § 2 p.p.s.a. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować wyroku oddalającego sprzeciw jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji orzekł w dany sposób, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., I OSK 2096/19, Legalis).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłowy uznać należy wyrok Sądu I instancji, którym oddalił sprzeciw skarżącej spółki od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2024 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 kwietnia 2024 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z treści uzasadnienia decyzji uchylającej, od której skarżąca spółka wniosła sprzeciw wynikało, że w sytuacji, gdy już z samego protokołu kontroli wynika, że wynik kontroli (badania poziomu hałasu) może nie odzwierciedlać stanu faktycznego sprawy i może nie być miarodajny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało ponowić czynności kontrolne, a nie wydawać decyzję o odmowie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Jednokrotne przeprowadzenie kontroli celem ustalenia poziomu hałasu jest w tym stanie rzeczy niewystarczające, ponieważ nie sposób uznać, że brak jest wątpliwości co do funkcjonowania zakładu z zachowaniem wartości dopuszczalnych hałasu. W realiach kontrolowanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa konkluzja uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w rezultacie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Należy również podzielić stanowisko i argumentację Sądu I instancji, że oprócz dostrzeżonych przez Kolegium uchybień organu pierwszej instancji rzutujących w istotnym stopniu na wynik sprawy Sąd stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ winien jednoznacznie ustalić katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu i zapewnić im możliwość wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej dotyczących podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska wyraźnego podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 k.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał sprzeciw skarżącego kasacyjnie za niezasadny.
W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.