III OSK 964/23

III OSK 964/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 238/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-02-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 133 § 1, art. 106 § 1, 3, 4 i 5, art. 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
art. 4 pkt 3, pkt 4 i pkt 10
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Energa Kogeneracja Sp. z o.o. w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 238/22 w sprawie ze skargi M. F. na bezczynność Energa Kogeneracja Sp. z o.o. w Elblągu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Energa Kogeneracja Sp. z o.o. w Elblągu na rzecz M. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 238/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Energa Kogeneracja Sp. z o.o. w Elblągu w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 20 czerwca 2022 r. w zakresie pkt 3, 4, 5 - w terminie 14 dni (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 20 czerwca 2022 r. M. F. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca"), na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), zwróciła się do Energa Kogeneracja Sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu (dalej: "Spółka", "Podmiot zobowiązany") z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej dotyczącej Spółki:
1) przychód, koszty, wynik finansowy 2021 r.;
2) struktura 100% kosztów rodzajowych 2021 r., w tym koszty główne, amortyzacja, wynagrodzenia z narzutami ZUS, podatek od nieruchomości;
3) wysokość wynagrodzeń wraz ze zmiennymi – nagrody, premie, inne –
zarząd, prezes, wiceprezesi (dane za 2021 r. i do 31 grudnia 2022 r.);
4) przeciętne wynagrodzenie w grupach z danymi ilościowymi: kadra kierownicza (bez zarządu), umysłowi (bez zarządu i kadry kierowniczej), robotnicy (dane za 2021 r. i do 31 maja 2022 r.);
5) wykaz wydatków na promocję, sponsoringi i darowizny (dane za 2021r. i do 31 maja 2022 r.), ze wskazaniem danych obdarowanego i kwoty.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 4 lipca 2022 r., Spółka poinformowała, że od 30 kwietnia 2020 r. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. W związku z tym ewentualne informacje o sprawach publicznych, posiadane przez Spółkę w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to jedynie informacje związane z realizowaniem zadań publicznych. Natomiast pytania odnośnie do wysokości wypłaconych wynagrodzeń (wraz z nagrodami, premiami i innymi zmiennymi) poszczególnym członkom zarządu Spółki, przeciętnego wynagrodzenia w następujących grupach: kadra kierownicza, umysłowi, robotnicy, jak również wykaz wydatków na promocję, sponsoringi i darowizny ze wskazaniem danych
obdarowanego i kwoty, nie są pytaniami dotyczącymi zadań publicznych, a tym samym informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Wobec powyższego, nie ma zatem podstaw prawnych do udzielenia odpowiedzi we wskazanym trybie i wnioskowanym zakresie na pytania nr 3, 4 i 5. Z kolei odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte są w sprawozdaniu finansowym Spółki za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r., złożonym do dokumentów Spółki w sądzie rejestrowym i dostępne są na podanej przez Spółkę stronie internetowej.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku
uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem zajmuje się produkcją ciepła oraz energii elektrycznej, a zatem wykonuje istotne z punktu widzenia celów państwa zadania, mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli. Podkreślić przy tym należy, że przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż), wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednakże zdaniem Spółki żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie są związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, a w związku z tym nie jest zobowiązana do ich udostępnienia. Istotnie, nie wszystkie informacje będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego mają charakter informacji publicznej, przy czym dotyczy to wszystkich podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie tylko podmiotów określonych w
art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie sposób jednak uznać, że żądana informacja nie ma takiego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że wynagrodzenia członków zarządu Spółki są ustalane na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1907 z późn. zm.). Jak wynika zaś z art. 1 tej ustawy reguluje ona sposób wykonywania uprawnień z akcji przysługujących: Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego lub ich związkom, państwowym osobom prawnym i komunalnym osobom prawnym – w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów zarządzających i organów nadzorczych, a także wybranych postanowień umów zawieranych z członkami organów zarządzających oraz ma zastosowanie do podmiotów reprezentujących: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, państwowe osoby prawne, komunalne osoby prawne - w zakresie wykonywania praw z akcji przysługujących tym podmiotom, zwanych dalej
"podmiotami uprawnionymi do wykonywania praw udziałowych". Zatem
wynagrodzenie członków zarządu Spółki objętej przepisami tej ustawy nie jest
ustalane w sposób dowolny, lecz kształtowane stosownie do uregulowań ustawowych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wynagrodzenie członków zarządu Spółki jest informacją publiczną.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zauważyć również należy, że o pozycji dominującej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi art.
4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.
U. z 2021 r. poz. 275 z późn. zm., dalej: "u.o.k.k."), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie
niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 u.o.k.k. do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%. Zatem kryterium stwierdzenia pozycji dominującej Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4
ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że udziałowcami podmiotu zobowiązanego są Spółki Energa S.A. i Energa Wytwarzanie S.A., przy
czym Energa Wytwarzanie S.A. ma jedynego akcjonariusza, którym jest Energa S.A., zaś głównym akcjonariuszem Energa S.A. jest PKN ORLEN S.A. - 90,92% akcji. Natomiast akcjonariat PKN ORLEN S.A. składa się z 49,9% Skarbu Państwa. W tej sytuacji trudno zatem uznać twierdzenia Spółki odnośnie nieposiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej za zasadne.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust.
1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym związanych z wypłatą wynagrodzeń, a także innych poniesionych kosztów (promocja, darowizny, sponsoring), jest istotną informacją o majątku publicznym, stosownie do wskazanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.,
jak również stanowi informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., oraz jako informacja o ciężarach publicznych podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest
jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników.
W związku z tym w ocenie Sądu Spółka winna załatwić przedmiotowy wniosek
w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Podkreślić jednocześnie należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. uzyskania informacji przetworzonej), nie mogą żądać od wnioskodawcy
przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji publicznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej z 20 czerwca 2022 r. we wskazanym zakresie nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Energa Kogeneracja Sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa:
1. naruszenie przepisu prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1, 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przy orzekaniu okoliczności wynikających z akt sprawy oraz okoliczności wynikających z faktów powszechnie znanych i przyjęcie bez żadnych podstaw faktycznych, które mogłyby wynikać z akt sprawy oraz faktów powszechnie znanych, że zobowiązany jest podmiotem, który ma obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (dalej: "ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń"), podczas gdy z dowodów zgromadzonych przed Sądem, w szczególności z odpisów urzędowych rejestrów (KRS) oraz informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej nie wynika, że zobowiązany jest jednym z podmiotów, które mają obowiązek stosowania ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń,
2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Zobowiązany jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń oraz że któremukolwiek z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń przysługują udziały w kapitale zakładowym zobowiązanego oraz że podmiot taki wykonuje uprawnienia z tych udziałów zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń, a w konsekwencji, że zobowiązany objęty jest przepisami ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń, podczas gdy ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki ani państwowe osoby prawne ani komunalne osoby prawne nie wykonują uprawnień z udziałów w kapitale zakładowym Zobowiązanego, jak również nie są w stosunku do Zobowiązanego podmiotami dominującymi, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń i nie wykonują uprawnień jak podmiot dominujący, w konsekwencji, że w stosunku do zobowiązanego i członków jego organów nie ma obowiązku stosowania przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń. Powyższe spowodowało błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wynagrodzenie członków zarządu zobowiązanego jest informacją publiczną,
3. naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu poprzez przyjęcie, że "informacja odnośnie wysokości wynagrodzeń wraz ze zmiennymi - nagrody, premie i inne, wypłacone zarządowi, w
tym Prezesowi Zarządu oraz Wiceprezesowi Zarządu Energa Kogeneracja Sp. z o.o.
z siedzibą w Elblągu, informacja odnośnie przeciętnego wynagrodzenia w grupach z danymi ilościowymi oraz informacje o wydatkach na promocję, sponsoring i darowizny, ze wskazaniem danych obdarowanych i kwot" stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, że stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy w/w dane nie są informacją w zakresie wykonywania przez Zobowiązanego zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, zatem nie stanowią informacji publicznej, wobec czego brak jest podstaw do udostępnienia ww. informacji,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 3, pkt 4 oraz pkt 10 u.o.k.k., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiotem dominującym
w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiot posiadający co najmniej 40 % udziałów w strukturze kapitałowej kontrolowanego podmiotu, podczas gdy za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy rozumieć przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. m.in. dysponujący bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Spółka jest osobą prawną w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2022 r., przez skarżącą M. P., poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. F. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekła się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie
zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek
przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), jednak nie powiązała sformułowanych zarzutów ze wskazanymi regulacjami prawnymi art. 174 p.p.s.a., co wskazuje na niestaranność sporządzenia skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy też podnieść, że co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznawane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak skonstruowane, że niektóre z nich muszą zostać rozpoznane łącznie.
W zarzutach oznaczonych jako 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej strona skarżącą kasacyjnie zakwestionowała ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, iż Energa Kogeneracja Spółka z o.o. w Elblągu jest podmiotem mającym obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1907), dalej jako "ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń" oraz że informacja odnośnie wysokości wynagrodzeń jest informacją publiczną.
Odnosząc się w ramach powyższego zarzutu do kwestii naruszenia art. 133 §
1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1, 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. należy podnieść, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na podstawie powołanego przepisu nie można natomiast skutecznie zakwestionować błędnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd administracyjny, do czego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi". Uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej zostało ograniczone do przytoczenia treści przepisu.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a. Zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe nie było przez Sąd pierwszej instancji prowadzone.
Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez
powołania się na nie przez strony. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Zatem Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów powszechnie znanych (a odnoszących się do przedmiotu działalności Spółki). Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób to ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skoro przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej była bezczynność podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej.
Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przyjąć stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji
za prawidłowy.
Bezzasadne są również być zarzuty naruszenia prawa materialnego
zmierzające do wykazania, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych oraz że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Przede wszystkim należy podzielić pogląd skarżącej wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż dla uznania, że określony podmiot polega obowiązkom informacyjnym wynikającym z przepisów u.d.i.p. nie ma przesądzającego znaczenia
to, czy podmiot ten polega przepisom ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń. Dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest podmiotem zobowiązanym w oparciu o przepisy u.d.i.p. decydujące znaczenie ma treść art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17, w którym ten Sąd uznał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej, przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do
uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z przywołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W tym kontekście zauważyć należy, co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, że udziałowcami Energa Kogeneracja Spółki z o.o. w Elblągu są Spółki Energa S.A. i Energa Wytwarzanie S.A., przy czym Energa Wytwarzanie S.A. ma jednego akcjonariusza, którym jest Energa S.A., natomiast głównym akcjonariuszem Energa S.A. jest PKN ORLEN S.A. (90,92 % akcji). Natomiast akcje PKN ORLEN S.A. posiada w 49,9 % Skarb Państwa. Żadnej z powyższych okoliczności skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionowała. Jest zatem niesporne, że Skarb Państwa posiada w Energa Kogeneracja Spółce z o.o. w Elblągu pozycję dominującą
rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa do danej spółki. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z
2024 r. poz. 595, dalej jako "u.o.k.k."), przedsiębiorcą dominującym jest
przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma
bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 u.o.k.k.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odesłanie do u.o.k.k. należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14).
W świetle powyższego wypełnienie już tylko tej przesłanki przesądzało o spełnieniu przez Spółkę warunku podmiotowego w odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, czy do Spółki znajdują zastosowanie przepisy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń. Należy też podnieść, że błędne uzasadnienie wyroku, jeśli wyrok ten odpowiada
prawu, nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji kwalifikujące żądaną informację jako informację publiczną. W odniesieniu do powyższej kwestii nie skonstruowano prawidłowo zarzutu skargi kasacyjnej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do niej szczegółowo. Zarzut dotyczący charakteru żądanej informacji został bowiem powiązany z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, a nie z choćby art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18). Informacje dotyczące tak organu jakim jest zarząd, jak i osób sprawujących w nim poszczególne funkcje, w odniesieniu do spółki, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. W konsekwencji informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród itp., przyznanych i wypłaconych pełniącemu funkcję prezesa (wiceprezesa) zarządu Spółki stanowią informację publiczną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.