III OSK 961/24

III OSK 961/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Ke 540/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a i lit. b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 lipca 2023 r. znak SKO.OŚ-60/3357/152/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę spółki X sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "organ") z dnia 17 lipca 2023 r. znak: SKO.OŚ-60/3357/152/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu w P. na działkach nr ewid. [...] obręb [...] gm. O., pow. [...], woj. [...]", załączając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2017 r. wraz z uzupełnieniami. Z treści wniosku wynikało, że planowane przedsięwzięcie przewiduje budowę jedenastu kurników do chowu brojlerów o łącznej maksymalnej obsadzie 3197,92 DJP (799480 szt. ptaków), w początkowym etapie chowu, tj. dla pojedynczego kurnika 290,72 DJP (72680 szt. ptaków). W końcowym etapie chowu (ok. 44 dzień tuczu) łączną maksymalną obsadę przewidziano na ok. 2322,012 DJP (580503 szt. ptaków), tj. dla pojedynczego kurnika 211,092 DJP (52773 szt. ptaków). Kurniki przewidziano w miejscowości P., gmina O., powiat [...], województwo [...], na działkach o nr ewid.: [...]- obręb [...].
Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej: "organ I instancji") decyzją z 24 maja 2018 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia.
W dniu 24 września 2018 r. organ uchylił w całości wydaną w tej sprawie decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 689/18 odrzucił sprzeciw wniesiony na ww. decyzję Kolegium.
Wynikiem ponownego postępowania była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z 21 stycznia 2022 r., którą ponownie odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla spornego przedsięwzięcia, którą Kolegium uchyliło w całości decyzją z 10 czerwca 2022 r.
Następnie w dniu 15 lutego 2023 r. organ I instancji decyzją znak KB.6220.1.2017.E.O. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia.
Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2023 r. organ, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Skargę do sądu administracyjnego od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarżąca nie wskazała dodatkowych działań możliwych do zastosowania w celu ograniczenia oddziaływania uciążliwości odorowej zwłaszcza w aspekcie długotrwałego narażenia na emanację związków zapachowych i nie zamierza tego uczynić, gdyż neguje zasadność zastosowania kolejnych takich ograniczeń. W ocenie WSA trafnie organ podnosi, że długotrwałe narażenie na uciążliwości zapachowe może mieć bardzo negatywny wpływ na zdrowie człowieka, tj. wywołać depresję, znużenie, problemy oddechowe, bóle głowy, nudności, podrażnienia oczu itp.
Skład orzekający podzielił pogląd organu, że sytuacja dopuszczalności stężeń substancji odorogennych w powietrzu na terenie kraju nie została wprawdzie uregulowana, nie oznacza to jednak, że kwestie te nie powinny być badane i analizowane na etapie wydawania decyzji środowiskowej.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że istnieje zagrożenie, że emitowane przez projektowaną farmę drobiu odory będą odczuwalne w stopniu powodującym dyskomfort zamieszkiwania i przebywania w sąsiedztwie oraz będą powodować nadmierne uciążliwości oraz spory, czy zaproponowane w raporcie rozwiązania minimalizujące rozprzestrzenianie się czynników odorowych w powietrzu jest w tej konkretnej sprawie wystarczające.
Zdaniem WSA, rację ma organ I instancji wskazując, że brak podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie, gdyż przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko jest identyfikacja, analiza i ocena oddziaływania w kontekście ich "negatywnego oddziaływania na środowisko".
W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie możliwości wykorzystania pomiotu kurzego uznając wyjaśnienia spółki za niewystarczające.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim organ trafnie stwierdził, że skoro nadmierne uciążliwości zapachowe przekraczają granice działki, co wynika z raportu, to zasada przezorności została zastosowana w sprawie zasadnie, bowiem nie udokumentowano bezsprzecznie, że okoliczni mieszkańcy nie będą narażeni na nadmierne uciążliwości związane z czynnikami zapachowymi powstałymi w wyniku eksploatacji inwestycji.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany, tzn. organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, w przypadku odmownego uzgodnienia organu I instancji. Skoro w sprawie niniejszej organ specjalistyczny odmówił uzgodnienia, a jednocześnie strona skutecznie nie zakwestionowała tego stanowiska to wydanie decyzji odmownej było uzasadnione.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") w zw. art. 66 ust. 1 pkt. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej: "u.o.o.ś.") w zw. z § 4 ust. 1 oraz Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 roku w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu ("Rozporządzenie") w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2256), poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania organy prowadzące sprawę zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób dowolny w wyniku rozszerzenia ustawowych przesłanek pozytywnego uzgodnienia realizacji Inwestycji oraz dokonania oceny uciążliwości odorowych inwestycji (w oparciu o projekt ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej), pomimo, że w chwili obecnej w Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości zapachowych z uwagi na fakt, że nie istnieją akty prawne regulujące powyższe kwestie, a w raporcie oraz jego uzupełnieniach jednoznacznie wykazano, że realizacja Inwestycji nie będzie skutkować przekroczeniem jakichkolwiek dopuszczalnych norm i przepisów dot. ochrony środowiska;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. art. art. 66 ust. 1 pkt. 6, 8 i 9 u.o.o.ś. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania organy prowadzące sprawę w zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji) błędnie i dowolnie przyjęły, że realizacja inwestycji będzie naruszała zasadę przezorności, z uwagi na zagrożenie, iż emitowane przez planowaną Inwestycję odory będą odczuwalne w stopniu powodującym dyskomfort, podczas gdy:
1) Inwestycja znajduje się w odległości 600m (kierunek północny) oraz 930 m (kierunek południowo-zachodni) od najbliższej zabudowy mieszkalnej;
2) ewentualne drobne wyczuwalne zapachy będą występowały jedynie w wymiarze 3,7% dni w roku;
3) ewentualne drobne wyczuwalne zapachy będzie w stanie wyczuć 50% osób, co nadal nie oznacza, że pomimo zidentyfikowania zmian zapachowych w powietrzu będą oni w stanie przypisać dany zapach do źródła jego pochodzenia (również rodzaju zapachu i jego charakteru);
a zatem z ustalonych przez Organy okoliczności wynika wniosek przeciwny, iż okoliczni mieszkańcy nie będą narażeni na nadmierne uciążliwości związane z czynnikami zapachowymi powstałymi w wyniku eksploatacji Inwestycji, same zaś ustalenia organów w tym zakresie są dowolne i nieoparte na jakimkolwiek wskaźniku, który mógłby podlegać ocenie w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6, 8 i 9 w zw. z art, 80 ust. 1 oraz art. 81 u.o.o.ś., poprzez oddalenie skargi oraz uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono wydania decyzji środowiskowej, z uwagi na brak uzyskania opinii i/lub dalszych wyjaśnień Inwestora w zakresie oddziaływania zapachowego Inwestycji, pomimo, że stosowne dane zostały zawarte w raporcie i uzupełnieniach (których treść jest cytowana zarówno w wydanych w toku przedmiotowego postępowania decyzjach, jak też w zaskarżonym wyroku), a jednocześnie zostały one uznane za uzasadniające nadmierną uciążliwość mimo braku jakiejkolwiek miarodajnej analizy tego zagadnienia i punktów odniesienia do jej przeprowadzenia;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a, w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 6, 8 i 9 w zw. z art. 80 ust. 1 oraz art. 81 u.o.o.ś. poprzez oddalenie skargi i niezasadne uznanie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja odpowiadają prawu ponieważ w sprawie wystąpią nadmierne uciążliwości odorowe, podczas gdy ustalenie w tym zakresie jest dowolne i nieoparte na jakimkolwiek wskaźniku, który mógłby podlegać ocenie w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (bez ustalenia np. jaki procent dni w roku lub jaki poziom odczuwalności zapachu może być uznany za nadmierny), co oznacza, iż decyzja powinna zostać uchylona jako wydana uznaniowo i dowolnie (brak jest obecnie jakichkolwiek obowiązujących przepisów oraz badań, które mogłyby jednoznacznie wyjaśniać powyższą kwestię a organy i Sąd I instancji nie przedstawiły jakiegokolwiek miarodajnego punktu odniesienia w tym zakresie), podczas gdy przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego (jest to decyzja związana), a zatem nie jest to decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej na podstawie tzw. uznania administracyjnego;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt. 6, 8 i 9 u.o.o.ś. poprzez oddalenie skargi oraz odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana w sytuacji niewykonania przez skarżącego pozbawionego podstawy prawnej wezwania do przedłożenia umów na odbiór obornika, podczas gdy z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 8, 66 ust. 1 pkt 6, 8 i 9 u.o.o.ś. nie wynika obowiązek przedstawienia takich dokumentów;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji mimo, że organy administracyjne wydające ww. decyzje w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie dowodowe, w tym pominęły dane wynikające z Raportu Środowiskowego i jego uzupełnień, jak też dane wynikające z pozytywnych opinii wydanych w sprawie, oraz z uwagi na fakt, że organy te w sposób dowolny oraz bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów uznały, że przedmiotowa Inwestycja może mieć negatywny wpływ na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców, pomimo że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na życie mieszkańców oraz że Inwestor zamierza wprowadzić szereg rozwiązań minimalizujących rozprzestrzenianie się czynników odorowych w powietrzu;
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że organy administracyjne przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji prowadziły postępowanie w sposób kwestionujący zaufanie uczestników do władzy publicznej, w tym odstąpiły od powszechnej praktyki rozstrzygania spraw, polegającej na uznaniu, że kwestie odorowe nie mogą stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia realizacji Inwestycji; zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą uznaje się bowiem, że brak jest możliwości oceny uciążliwości zapachowych z uwagi na fakt, że nie istnieją akty prawne ani normy regulujące powyższe kwestie oraz że wystarczające jest przedstawienie sposobów zagospodarowania obornika bez konieczności przedstawiania dokumentów potwierdzających gotowość podmiotów na odbiór takiego obornika (w tym poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z własnym, wcześniejszym postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 roku wydanym w tej sprawie);
II. prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt 6, 8 i 9 w zw. z art. 80 ust. 1 oraz art. 81 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 nr 90 poz. 864), poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że kwestia badania odczuwalności zapachów może skutkować odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo, że decyzja ta ma charakter związany i odmowa wydania przedmiotowej decyzji jest możliwe wyłącznie w enumeratywnie wymienionych przypadkach a jednocześnie brak jest obecnie przepisów oraz norm czy też faktycznych możliwości oceny skali oddziaływania zapachowego w wyniku realizacji inwestycji i w konsekwencji kwestia ta nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji;
b) art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt. 6, 8 i 9 w zw. z art. 80 ust. 1 oraz art. 81 u.o.o.ś. w zw. z art. 6 Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez dowolne uznanie, że zasadne jest wydanie odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w przypadku inwestycji, która powodować będzie występowanie czynników odorotwórczych w wymiarze 3,7% czasu w skali roku, tj. w sytuacji wystąpienia zapachów, które będzie w stanie wyczuć 50% osób, pomimo, że brak jest obecnie przepisów oraz norm czy też faktycznych możliwości oceny skali oddziaływania zapachowego w wyniku realizacji inwestycji, a zatem występowanie takich oddziaływań nie powinno skutkować odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.
c) art. 6 Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wynikającej z niego zasady przezorności poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie że zastosowanie zasady przezorności opisanej w ww. przepisach upoważnia do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia a nie ma na celu przeprowadzenie odpowiednich postępowań i ustaleń w sprawie badania oddziaływania Inwestycji na środowisko;
d) art. 3 ust. 1 pkt. 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt. 6, 8 i 9 u.o.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że w ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, organy prowadzące postępowanie uprawnione są do żądania przedstawienia dokumentacji potwierdzającej możliwość przyjęcia obornika przez rolników, którzy zadeklarują jego odbiór w ilości wynikającej z posiadanego areału, pomimo, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek przedstawienia takich dokumentów, które to będą badane na kolejnych etapach uzyskiwania pozwoleń na realizację Inwestycji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zasadniczy problem prawny na gruncie niniejszej sprawy został objęty granicami skargi kasacyjnej. Sprowadza się on do rozstrzygnięcia, czy
w ramach postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia dopuszczalne jest badanie poziomu substancji odorowych uwalnianych przez to przedsięwzięcie i w konsekwencji wydanie decyzji negatywnej
w razie stwierdzenia, iż ich emisja do środowiska byłaby nadmierna. W sprawie nie ma sporu co do tego, że z uwagi na charakter przedsięwzięcia uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne.
W pierwszej kolejności należy podać, że zgodnie z zasadą przezorności zadekretowaną w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska "[k]to podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze." Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa UE w ochronie środowiska i nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi zatem bezpośrednie odbicie powyższej zasady i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania wątpliwości związanych z potencjalnie negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi z jej uwzględnieniem. Z zasady przezorności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja (przedsięwzięcie) czy działalność. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść przedsięwzięcia. Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z powodu emisji odorów może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności z art. 6 ust. 2 p.o.ś. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasadę przezorności rozumieć należy szeroko.
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd i nie jest kwestionowany, według którego brak norm odorowych nie zwalnia organów od zajęcia się tą problematyką, istotną z punktu widzenia ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi i poddanie jej ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1066/21).
Ocena ewentualnej uciążliwości odorowej jest szczególnie istotna przy inwestycjach z zakresu ferm hodowlanych (kurników, chlewni, itd.). Zasięg takiej uciążliwości musi być zbadany w każdej takiej sprawie. Okolicznością bezspornie utrudniającą badanie ww. uciążliwości jest brak w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, w tym w szczególności odorów emitowanych przez fermy hodowlane (brak norm odorowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, ze taki stan normatywny bynajmniej nie zwalnia organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z obowiązku dokładnego wyjaśnienia, czy ryzyko wystąpienia uciążliwości odorowej wystąpi w danej sprawie i w jaki sposób uciążliwości tej można zapobiec. Co prawda brak regulacji odorowych utrudnia dokonywanie koniecznych ustaleń faktycznych, ale w żadnym razie ich nie uniemożliwia. W sytuacji, w której inwestycje z zakresu ferm hodowlanych nie należą do przedsięwzięć co do istoty nowatorskich, eksperymentalnych, a przeciwnie do przedsięwzięć realizowanych i funkcjonujących co najmniej od kilkudziesięciu lat, to w oczywisty sposób różne aspekty tego funkcjonowania, w tym powodowanie uciążliwości odorowych (w tym w szczególności typowy zasięg terytorialny takich uciążliwości, jak też co najmniej szacunkowa skala natężenia takiej uciążliwości) są bez wątpienia znane osobom posiadającym odpowiednią wiedzę w tym zakresie. Należy odrzucić jako okoliczność mogącą uzasadniać odstępowanie od dokonywania takich ustaleń, rzekomą całkowitą relatywność, czy też subiektywizm ocen co do uciążliwości odorowej danego przedsięwzięcia. Powyższe stanowisko kłóci się bowiem w oczywisty sposób ze wskazaniami doświadczenia życiowego, w świetle których wprawdzie próg odczuwania uciążliwości odorowej może różnić się w przypadku poszczególnych osób, niemniej okoliczność ta nie jest równoznaczna z nieistnieniem utrwalonej i łatwo dostępnej wiedzy na temat stopni uciążliwości odorowej, odbieranej przez zdecydowaną większość ludzi jako np. niska, średnia, wysoka, czy też bardzo wysoka. Wykazanie zatem w toku postępowania administracyjnego, iż w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danego przedsięwzięcia oddziaływałaby w sposób zbyt daleko idący na najbliższe sąsiedztwo (w szczególności zajęte pod zabudowę mieszkalną), upoważnia organ orzekający w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań do odmowy wydania takiej decyzji. Podstawą odmowy jest w tej sytuacji brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi, o których to warunkach mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Jednocześnie zagadnienie uciążliwości odorowej należy ściśle odróżniać od zagadnienia emisji gazów do powietrza (amoniaku, czy też siarkowodoru). Aczkolwiek ww. gazy mają właściwości odorotwórcze, to dotrzymywanie przez inwestora wymogów co do dopuszczalnego pułapu takiej emisji (wymogi te ściśle określają stosowne przepisy wykonawcze) nie można automatycznie utożsamiać z brakiem uciążliwości odorowych.
Zgodnie z powołanym art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Cytowany przepis nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Przeciwdziałanie odorom musi być brane pod uwagę w procedurze oceny indywidualnej zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, bowiem odory powstające na skutek funkcjonowania danego przedsięwzięcia mogą wywierać bezpośredni i pośredni negatywny wpływ na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Funkcja prewencyjna oceny indywidualnej wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych chroniących środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17, CBOSA). W przypadku oddziaływań odorowych w procedurze oceny indywidualnej niezbędna jest pełna i kompleksowa analiza przewidywanego wpływu takiej działalności na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Powinna ona zawierać również ocenę proponowanej technologii działań z punktu widzenia eliminacji możliwych oddziaływań odorowych, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa - ocenę proponowanych zabezpieczeń przed negatywnymi oddziaływaniami odorów – wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., III OSK 1199/23.
Uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła) (zob. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 282). Narzędzia i metody ograniczania uciążliwości odorowych (zapachowych) mogą obejmować:
1) odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli takie usytuowanie zakładów będących potencjalnym źródłem emisji odorów oraz budynków mieszkalnych, aby zapobiec kolizji interesów;
2) prawidłowe usytuowanie odpowietrzeń zbiorników w celu ich oddalenia od miejsc przebywania ludzi;
3) tworzenie strefy buforowej składającej się z obszarów pokrytych roślinnością wokół potencjalnych źródeł emisji odorów (np. składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków, ferm hodowlanych itp.);
4) odpowiednie kształtowanie krajobrazu przez sadzenie drzew, roślinności średnio-i wysokopiennej.
Wymienione wyżej sposoby zapobiegania uciążliwościom odorowym (zapachowym) traktowane są jako pierwotne metody ich ograniczania. Pozwalają one na zmniejszenie uciążliwości, jednak zazwyczaj nie eliminują ich całkowicie. Z tego powodu konieczne jest zastosowanie odpowiednich technologii i środków technicznych ograniczania negatywnego oddziaływania odorów.
Uwzględniając całość powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką, że w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w toku postępowania mającego za przedmiot ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania wpływu uciążliwości odorowej tego przedsięwzięcia na środowisko i uzależniać wydania decyzji w tym przedmiocie od pozytywnego zweryfikowania takiego oddziaływania – zarzut I.A)a. skargi kasacyjnej.
Przesądzenie systemowej dopuszczalności badania oddziaływań odorowych przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań pozwala na odniesienie się do kwestii kształtujących uwarunkowania niniejszej sprawy, a więc istotnych na poziomie in casu. Odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w niniejszej sprawie wymagała zatem ustalenia, że:
1. Przedsięwzięcie będzie oddziaływać odorowo na środowisko - sąsiedztwo;
2. Oddziaływanie odorowe będzie na tyle uciążliwe, że będzie (może) negatywnie oddziaływać na ludzi, w tym na ich zdrowie i warunki życia;
3. Inwestor nie przewidział adekwatnych rozwiązań technicznych, inżynierskich
i innych, które ograniczałyby negatywne oddziaływania odorowe do akceptowalnego poziomu.
Przeprowadzona w granicach skargi kasacyjnej kontrola instancyjna wyroku Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że przedstawione kwestie nie zostały rozważone w sposób należyty, co przesądza o skuteczności zarzutów naruszenia
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a i lit. b ustawy środowiskowej wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że RDOŚ działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 wydał postanowienie z 15 października 2021 roku, którym odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. WSA nie przyjął, że organ jest związany postanowieniem RDOŚ, a ocena ta – z oczywistych względów – nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. WSA przyjął natomiast, że organ miał podstawy, aby podzielić stanowisko RDOŚ co do braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawione przez WSA racje mające legitymizować wydany wyrok nie są jednak przekonujące.
WSA potwierdza, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na kilku działkach o łącznej pow. ok 9 ha. Najbliżej położone tereny zabudowy mieszkaniowej - zabudowa zagrodowa - zlokalizowane są w odległości ok. 600 m
w kierunku północnym od granicy działek inwestycyjnych oraz w odległości ok. 930 m w kierunku południowo-zachodnim od granicy działek inwestycyjnych. Sąd podzielił stanowisko RDOŚ, że w raporcie "nie zbadano kompleksowo oddziaływania odorowego dla planowanej inwestycji, co uniemożliwia jej uzgodnienie i określenie środowiskowych uwarunkowań" – s. 22 uzasadnienia. WSA podał, że z przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że izolinia przedstawiająca średnie stężenie odorów o wartości 1 ou/m3 - czyli odpowiadająca progowi węchowej wyczuwalności - przebiega bezpośrednio przy granicy planowanej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano dalej, że z raportu wynika, iż dla najbliżej zabudowy mieszkalnej (dla której były prowadzone obliczenia w siatce dodatkowej częstotliwości) przekroczeń stężeń jednogodzinnych 1 ou/m3 odorów wyniosła 3,7%. Zgodnie z tym jedynie 3,7% czasu w skali roku w okolicy budynku mieszkalnego wystąpią zapachy, które będzie w stanie wyczuć ponad 50% osób, co nadal nie oznacza, że pomimo zidentyfikowania zmian zapachowych w powietrzu będą oni w stanie przypisać dany zapach do źródła jego pochodzenia (również rodzaju zapachu i jego charakteru) – s. 22 uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione okoliczności rozumie w ten sposób, że w najbliższej dla przedsięwzięcia zabudowie mieszkaniowej, przez 13,5 dnia w roku (3,7% z 365 dni) dla 50% osób, będzie odczuwalny zapach, którego nie muszą oni korelować źródłowo z planowanym przedsięwzięciem. Uwzględniając powyższe nie jest jasne na jakiej podstawie WSA podzielił stanowisko SKO, że "istnieje zagrożenie, że emitowane przez projektowaną farmę drobiu odory będą odczuwalne w stopniu powodującym dyskomfort zamieszkiwania i przebywania w sąsiedztwie oraz będą powodować nadmierne uciążliwości oraz spory czy zaproponowane w raporcie rozwiązania minimalizujące rozprzestrzenianie się czynników odorowych w powietrzu jest w tej konkretnej sprawie wystarczające." Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki charakter ma parametr 1 ou/m3 i w jaki sposób wyznacza uciążliwość odorową. Nie podał również, na jakiej podstawie przyjmuje się, że przyjęta dopuszczalna wartość jego przekroczenia wynosi 3% - s. 20 uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje parametrów planowanej inwestycji, w szczególności jej wielkości, ilości hodowanego drobiu, wytwarzanego obornika, ilości zapotrzebowania na powietrze, etc. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie będzie emitować uciążliwe zapachy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak prawidłowo do stanowiska organu, że zapachy te mogą oddziaływać "w stopniu powodującym dyskomfort zamieszkiwania i przebywania w sąsiedztwie". Stanowisko WSA w tym przedmiocie nie zostało zracjonalizowane ocenami odnoszącymi się do konkretnych faktów i ocen prawnych. Reasumując, WSA powinien rozważyć, czy decyzja organu opiera się na racjonalnych przesłankach, że oddziaływanie odorowe planowanego przedsięwzięcia obejmie tereny zamieszkałe przez ludzi, a jeżeli tak, to dlaczego organ przyjął, że może ono negatywnie oddziaływać na ludzi i warunki ich życia. Stanowisko organu powinno zostać skonfrontowane z treścią raportu oddziaływania na środowisko, w którym skarżąca kasacyjnie spółka przedstawia argumenty, które w jej ocenie świadczą o braku negatywnych oddziaływań odorowych na ludzi. Przedmiotowa kwestia jest o tyle istotna, że z uzasadnienia wyroku WSA wynika, iż organ nie czynił własnych ustaleń w analizowanej kwestii, a wyłącznie oparł się na danych wynikających z przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko. Z jednej strony organ stwierdził, że spółka nie podjęła się kompleksowego wyjaśnienia odorowego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a z drugiej przyjął, że przedstawione w raporcie dane są wystarczające, aby kwestię negatywnego oddziaływania odorowego przesądzić. Oznacza to, że te same okoliczności przedstawione w raporcie zostały odmiennie ocenione przez organ i skarżącą kasacyjnie spółkę. Akceptacja stanowiska organu wymaga zatem szczególnie uważnej oceny z odniesieniem się do argumentów przedstawionych w raporcie.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA w Kielcach skontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem ocen prawnych przedstawionych w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.