III OSK 960/23

III OSK 960/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Tadeusz Kiełkowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Łd 903/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par 3, art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust.2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji G. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 903/22 w sprawie ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w B. z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 903/22 oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w W. (dalej także jako: Fundacja) na decyzję P. S.A. z siedzibą w B. (dalej także jako: Spółka) z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Fundacja, zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie elektronicznej dokumentów i informacji wskazanych w art. 8 ust. 1 lit. a-c oraz f oraz art. 4 ust. 2 Umowy z dnia 23 lutego 2022 r., nr M.P.2022.276) zawartej pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w RP (zwanej dalej: "Umową"), a także skanu porozumienia (i jego ewentualnych aneksów) między Spółką, a organami państwa (w tym w szczególności Ministrem Aktywów Państwowych) co do realizacji przez Spółkę ww. umowy międzynarodowej.
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr GW.0761/2022.14 Spółka odmówiła udzielenia żądanych dokumentów i informacji, powołując się na objęcie ich tajemnicą Spółki, jednak w wyniku błędnego oznaczenia strony, decyzja została wydana w stosunku do pełnomocnika Fundacji, zamiast wobec Fundacji.
W piśmie z dnia 1 września 2022 r. Fundacja wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr GW.0761/2022.14 jako wydanej z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w postępowaniu.
W związku z powyższym decyzją z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 Spółka, działając na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w punkcie 1 decyzji uchyliła własną decyzję z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr GW.0761/2022.14, a w punkcie 2 odmówiła Fundacji wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała na wstępie, że uchyliła decyzję z dnia 30 sierpnia 2022 r. jako wydaną z naruszeniem prawa wskutek uwzględnienia argumentów Fundacji dotyczących wydania poprzedniej decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie Spółka wskazała, że potraktowała wniosek Fundacji o stwierdzenie nieważności decyzji jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwy do uwzględnienia przez Spółkę ze względów proceduralnych.
Jednocześnie, po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu wniosku Fundacji z dnia 16 sierpnia 2022 r., Spółka uznała za zasadne odmówić udostępnienia wskazanych w żądaniu dokumentów i informacji z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy.
W ocenie Spółki w realiach niniejszej sprawy spełniony został zarówno aspekt materialny, jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem zaistniały podstawy do odmowy udzielenia Fundacji dostępu do żądanych przez nią informacji w postaci dokumentów wskazanych w art. 8 ust. 1 lit. a-c Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli chodzi o dokument wskazany w art. 8 ust. 1 lit. f ww. Umowy, w postaci informacji na temat przeanalizowanych założeń do korekty projektu bariery ochronnej wód podziemnych, Spółka wskazała, że nie posiada takiej informacji, wobec czego informacja ta jako nieistniejąca nie może zostać udostępniona.
Odnosząc się do aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, Spółka wyjaśniła, że żądane przez Fundacje informacje określone w art. 8 ust. 1 lit. a-c ww. Umowy zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Czeskiej stanowią informacje o charakterze techniczno-technologicznym oraz organizacyjnym, mają charakter unikatowy, a dodatkowo wartość handlową dla Spółki, których ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku, ponieważ informacje i dane w niej zawarte nie są w sposób powszechny dostępne. Spółka wyjaśniła, że zawierają one szereg danych technologicznych dotyczących Zakładu Górniczego KWB Turów, takich jak: warunki geologiczne występowania złoża wraz z jego granicami, lokalizację strategicznych obiektów zakładu górniczego w aspekcie możliwości eksploatacji złoża, dane hydrogeologiczne i hydrotechniczne, wykaz specyficznych materiałów i środków technicznych, w tym środków korzystających z ochrony patentowej, unikatowe rozwiązania technologiczne, które mogą być wykorzystywane dla określenia sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego, w tym inwestycji związanych z rozbudową systemu odwadniania wgłębnego, stanowiąc istotną wartość gospodarczą dla Spółki.
Ponadto Spółka dodała, że wskazane informacje stanowią realizację zobowiązań nałożonych na Państwo Polskie na mocy zawartej przez nie umowy z Republiką Czeską, a więc mają znaczenie strategiczne dla całego kraju i jego interesów, których nieprawidłowe wykorzystanie mogłoby spowodować niewspółmierną szkodę dla tych interesów, choćby w postaci działań sabotujących realizację zobowiązań nałożonych na Państwo Polskie i destabilizujących działalność ruchu Zakładu Górniczego KWB Turów. Dodatkowo Spółka wskazała, że projekt budowlany dotyczący bariery ochronnej wód podziemnych stanowi utwór w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, chroniony prawami autorskimi twórcy. Stosownie bowiem do treści art. 64 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych umowa zobowiązująca do przeniesienia autorskich praw majątkowych przenosi na nabywcę, z chwilą przyjęcia utworu (dzieła), prawo do wyłącznego korzystania z utworu (dzieła) na określonym w umowie polu eksploatacji. Natomiast do korzystania z danych i informacji zawartych w przedmiotowym projekcie uprawniona jest wyłącznie Spółka. Spółka wskazała także, że informacji tych nie ujawniła na zewnątrz i podjęła niezbędne czynności i środki dla zachowania ich w poufności, jako istotne dane w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Natomiast jeżeli chodzi o aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy, Spółka wskazała, że informacje objęte wnioskiem Fundacji nie są podane do wiadomości publicznej, a sama Spółka podjęła działania w celu utrzymania ich w poufności, na podstawie obowiązujących w Spółce procedur dotyczących zastrzegania tajemnicy Spółki. Dostęp do tych informacji nie ma więc nawet w ramach Spółki charakteru ogólnego, są one udostępniane tylko w ograniczonym zakresie, wyłącznie do celów służbowych osobom do tego uprawnionym, a zatem Spółka przedsięwzięła stosowne środki w postaci nadania identyfikowanych numerów rejestracji dla informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, szyfrowania, i zabezpieczania kopii elektronicznych, ograniczenia dostęp osób do tych informacji, w celu zachowania poufnego charakteru. W ocenie Spółki powyższe świadczy o spełnieniu przesłanki formalnej.
Biorąc powyższe pod uwagę Spółka stwierdziła, że informacje, o które zwróciła się Fundacja, wskazane w art. 8 ust. 1 lit. a-c Umowy zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Turów w Rzeczypospolitej Polskiej, są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym w odniesieniu do wnioskowanych informacji zachodzą przewidziane prawem okoliczności uniemożliwiające zgodne z prawem udostępnienie ich wnioskodawcy.
W piśmie z dnia 28 września 2022 r. Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Spółki z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od Spółki na rzecz Fundacji kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa, zarzuciła Spółce:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Spółka wykazała w sposób dostateczny, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy;
2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu;
3) art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie faktu, że skarżone ograniczenie dostępu do informacji dotyczy sprawy rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym przed organami państwa;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
2) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego;
3) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych.
W uzasadnieniu skargi Fundacja, odnosząc się do przesłanki formalnej objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, podniosła, że w zaskarżonej decyzji zawarto jedynie lakoniczne twierdzenia o tym, że dostęp do żądanych informacji ma jedynie skończona liczba osób w ramach Spółki, co w ocenie Fundacji oznacza, że w sprawie nie została spełniona przesłanka formalna objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Fundacja wskazała zresztą, że na takim samym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 594/21.
Fundacja wskazała także, że od kilku lat jest stroną postępowania w sprawie oceny oddziaływania kopalni Turów na środowisko, a umowa będąca przedmiotem jej wniosku reguluje szereg elementów istotnych dla oddziaływania kopalni Turów na środowisko, w szczególności w zakresie żądanych informacji co do bariery ochronnej wód podziemnych. Fundacja przypomniała zresztą, że kwestia zaniku wód w wyniku działania odkrywki kopalni Turów jest faktem notoryjnym w Polsce. Fundacja wskazała, że nie będzie miała możliwości pełnego udziału w postępowaniu środowiskowym dotyczącym kopalni Turów bez możliwości analizy tych informacji. Bez tych informacji Fundacja nie może w pełni uczestniczyć w procedurze środowiskowej, jak i monitorować realizacji ww. Umowy.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 903/22 oddalił skargę Fundacji na decyzję Spółki z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że została ona wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
W pierwszej kolejności, mając na uwadze wniesiony w trakcie postepowania administracyjnego wniosek Fundacji o stwierdzanie nieważności decyzji Spółki z dnia 30 sierpnia 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że Spółka zobowiązana do udzielenia informacji nie jest organem administracji publicznej i nie stwierdza nieważności wydanych przez siebie decyzji z uwagi na brak takich możliwości proceduralnych, a więc w niniejszej sprawie prawidłowo potraktowano wniosek o stwierdzenie nieważności, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Spółka, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), odnoszącej się do zadań publicznych, a objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej.
Istota sporu w niniejszej sprawie, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sprowadza się zaś do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, zawartej w art. 8 ust. 1 lit. a-c Umowy z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji dodał, że w kwestii dokumentu wskazanego w art. 8 ust. 1 lit. f Umowy Spółka wskazała bowiem, że nie posiada takiej informacji.
Mając tak zarysowaną płaszczyznę sporu, Sąd I instancji podał, że w niniejszym składzie podziela – i przyjmuje jako swoją - argumentację tutejszego Sądu wyrażoną w nieprawomocnym wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. o sygnaturze II SA/Łd 420/22 i wskazał, że sprawa rozpatrywana w niniejszym postepowaniu jest tożsama w zakresie stanu faktycznego i objęta tymi samymi zarzutami skargi, co sprawa zakończona wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., a różnica dotyczy jedynie podmiotu wnoszącego skargę – poprzednio skargę wniosła osoba prywatna, a obecnie – Fundacja. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że argument Fundacji, zgodnie z którym na ocenę sprawy powinien mieć wpływ fakt, że w niniejszym postepowaniu z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej wystąpiła Fundacja, a nie osoba fizyczna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie różnicuje możliwości udzielenia żądanej informacji w zależności od kategorii podmiotu, który składa wniosek, przy czym zarówno osoba fizyczna, jak i Fundacja nie mają obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, a następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Przy czym organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmową z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorcy", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. Przepis art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.
Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy, Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że trzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunków w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.
Odnosząc się zaś do aspektu materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy i zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące.
Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia, zabezpieczenia informacji. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc, jak podkreślił Sąd I instancji, informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
W ocenie Sądu I instancji warunek poufności informacji został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem Spółka wyjaśniła w sposób przekonujący, że spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i nie są niedostępne dla szerokiego kręgu osób. Jak wynika z treści decyzji, spółka podjęła działania w celu utrzymania ich w poufności, w oparciu o obowiązujące w spółce procedury, dotyczące zastrzegania tajemnicy spółki. Spółka wyjaśniła, że dostęp do wnioskowanych informacji nie ma nawet w ramach spółki charakteru ogólnego, a są one udostępniane tylko w ograniczonym zakresie, wyłącznie do celów służbowych osobom do tego uprawnionym. Spółka przedsięwzięła stosowne środki w postaci nadania identyfikowalnych numerów rejestracji dla informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, szyfrowania i zabezpieczania kopii elektronicznych, ograniczenia dostępu osób do tych informacji, w celu zachowania ich poufnego charakteru. Zdaniem Sądu I instancji powyższe działania świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej.
Wobec spełnienia elementu formalnego i przechodząc do oceny żądanych informacji zawartych pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Sąd I instancji wskazał, że wskazane we wniosku dokumenty zawierają informacje o charakterze techniczno-technologicznym oraz organizacyjnym, i jak wyjaśniła Spółka mają charakter unikatowy, posiadają także wartość handlową dla Spółki, a ich ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku. Informacje te nie są w sposób powszechny dostępne i zawierają szereg danych technologicznych dotyczących Zakładu Górniczego KWB Turów, takich jak: warunki geologiczne występowania złoża wraz z jego granicami, lokalizację strategicznych obiektów zakładu górniczego w aspekcie możliwości eksploatacji złoża, dane hydrogeologiczne i hydrotechniczne, wykaz specyficznych materiałów i środków technicznych, w tym środków korzystających z ochrony patentowej, unikatowe rozwiązania technologiczne, które mogą być wykorzystywane dla określenia sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego, w tym inwestycji związanych z rozbudową systemu odwadniania wgłębnego, stanowiąc istotną wartość gospodarczą dla spółki. Ponadto informacje te mają znaczenie strategiczne dla całego kraju i jego interesów, których nieprawidłowe wykorzystanie mogłoby spowodować niewspółmierną szkodę dla tych interesów.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej w tym inwestycji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, ze żądane przez skarżącego informacje są informacjami o takim charakterze. Są to informacje o wartości gospodarczej i zawierają dane technologiczne objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacje te nie zostały przy tym upublicznione. Informacje te są także informacjami o charakterze techniczno-technologicznym oraz organizacyjnym. Spółka podjęła niezbędne działania mające na celu zachowanie tych informacji w poufności poprzez ograniczenie ilości pracowników posiadających do nich dostęp, którzy zostali zobowiązani do zachowania poufności oraz ograniczono do nich dostęp osobom trzecim. Bez wątpienia udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję Spółki jako podmiotu od którego te informacje pochodzą (i go dotyczą). Wnioskowane informacje stanowią tajemnicę, której ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym Spółki, przykładowo poprzez fakt uzyskania przez podmioty konkurencyjne takich danych technicznych lub organizacyjnych, których pozyskanie wiązało się dla niej z kosztami lub których ujawnienie może się wiązać z nieuprawnionymi korzyściami dla podmiotów trzecich, jak np. sporządzenie charakterystyki geologicznej i hydrogeologicznej złoża, wpływu eksploatacji na stosunki wodne, warunki geologiczne występowania złoża wraz z jego granicami, lokalizację strategicznych obiektów zakładu górniczego, wykaz specyficznych materiałów i środków technicznych, w tym środków korzystających z ochrony patentowej, unikatowe rozwiązania technologiczne. Żądane dane mogą mieć zatem istotne znaczenie gospodarcze, a ich udostepnienie może spowodować przykładowo bezkosztowe pozyskanie danych o stosowanych rozwiązaniach systemowych. Sąd I instancji uznał zatem, że Spółka wykazała, że posiadane informacje i rozwiązania organizacyjne i systemowe będące wynikiem doświadczenia w prowadzeniu działalności górniczej posiadają wartość gospodarczą. Żądane informacje stanowią zatem w ocenie Sądu I instancji znaczną wartość ekonomiczną, a ponadto ujawnienie ich do wiadomości publicznej, i - jak wskazała Spółka w uzasadnieniu decyzji - ewentualne wykorzystanie w nieodpowiednim celu doprowadziłyby do zagrożenia bezpieczeństwa pracy systemu elektroenergetycznego w Polsce. Skoro Spółka jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego kraju to oczywistym jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że w takim przypadku zbieżne z interesem publicznym może być nie tyle ujawnienie dotyczących go informacji, lecz właśnie odstąpienie od ich ujawnienia. Zachowanie poufności informacji związanych z sektorem energetycznym z pewnością leży w interesie państwa, jak i jego obywateli czyli w interesie publicznym. Ich ujawnienie winno zatem następować ze szczególną ostrożnością.
W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy zawiera argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie także przesłanki materialnej tej odmowy. Ponadto, Sąd I instancji podzielił także ocenę Spółki, zgodnie z którą nie można zgodzić się z twierdzeniem Fundacji, iż pozyskanie przez nią żądanych informacji jest niezbędne do realizacji uprawnień strony, w postępowaniu przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie, których przeprowadzenie w jej ocenie nie spowoduje zwłoki, a także o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa oraz oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawi/ Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Spółka wykazała w sposób dostateczny, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;
2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, względnie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu, względnie brak weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie poprzez samodzielne zapoznanie się z żądanymi danymi przez Sąd I instancji i poleganie li tylko na oświadczeniach Spółki;
3. art. 11 ust. 1 lit. a i b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 2012.01.28) w związku z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26 z dnia 2003.02.14) poprzez nieudzielenie informacji i uniemożliwienie Fundacji skutecznego udziału w postępowaniu w przedmiocie wniosku Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia: Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie B. (i następczym postępowaniu sądowoadministracyjnym) w wyniku odmowy uchylenia decyzji Spółki z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie podczas posiedzenia w dniu 8 lutego 2023 r. wniosków dowodowych Fundacji wyrażonych w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 roku, które zdaniem Sądu I instancji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy wskazywały one na naruszenie uprawnień Fundacji przewidzianych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko;
2) art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez utrzymanie w mocy decyzji Spółki z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022, pomimo tego, że żądana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, względnie brak weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie poprzez samodzielne zapoznanie się z żądanymi danym przez Sąd I instancji.
Strona skarżąca kasacyjnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 594/21, podniosła, że wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy, musi być uznana za wadliwą.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie informacje na temat bariery ochronnej wód podziemnych nie mogą w żaden sposób wpłynąć na sytuację ekonomiczną spółki, bowiem jedynym celem tej konstrukcji jest ochrona terenów położonych wokół odkrywki przed oddziaływaniem tzw. leja depresji, obniżającego poziom wód podziemnych, a w konsekwencji, z racji występowania tzw. okien hydrogeologicznych, wód powierzchniowych i gleby – czyli ochrona środowiska. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wybudowanie i eksploatacja takiego ekranu przeciwfiltracyjnego nie ma znaczenia z punktu widzenia przychodów przedsiębiorcy ani jego pozycji na rynku, nie poprawia też ani nie pogarsza jego konkurencyjności, o której zresztą w przypadku Spółki - jako operatora kopalni Turów trudno mówić, skoro jest on naturalnym monopolistą zarówno w odniesieniu do wydobycia węgla brunatnego w regionie, jak dostaw tego paliwa do elektrowni Turów. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że ujawnienie danych dotyczących bariery ochronnej wód podziemnych mogłoby mieć hipotetycznie wpływ na sytuację ekonomiczną Spółki, gdyby w okolicy B. działało kilka firm konkurujących o to samo złoże węgla brunatnego i sprzedających wydobyty surowiec, a zarazem zobowiązanych do budowy analogicznych konstrukcji, co jednak w oczywisty sposób nie ma i nie może mieć miejsca.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, powoływanie się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorstwa w odniesieniu do parametrów technicznych bariery ochronnej wód podziemnych w sytuacji, gdy bariera ta ma chronić środowisko oraz mieszkańców, a jej parametry i czas powstania mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia skuteczności tej ochrony, jest w istocie nadużyciem. Nawet bowiem w sytuacji, gdyby dane te miały jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy (co, jak wyjaśniono powyżej, należy wykluczyć), to zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jego interes powinien ustąpić przed interesem społecznym, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa środowisku i miejscowej ludności.
W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem trudno mówić o pogorszeniu się sytuacji konkurencyjnej Spółki w związku z żądanym ujawnieniem informacji. Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia, jakim jest odkrywka węgla brunatnego, trudno jest mówić o jakiejkolwiek konkurencji. Jedynym odbiorcą węgla z odkrywki jest bowiem elektrownia Turów, a z uwagi na właściwości węgla brunatnego rzeczona elektrownia nie może odbierać węgla z dalej położonych odkrywek, co jest faktem notoryjnym.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie powinien polegać jedynie na wyjaśnieniach Spółki, a powinien zweryfikować samodzielnie ewentualne wystąpienie przesłanek odmowy, poprzez zapoznanie się z dokumentami obejmującymi żądaną informację i właściwymi procedurami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw prawnych podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko i podkreślając, że Sąd I instancji, po wnikliwej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w "oddaleniu podczas posiedzenia w dniu 8 lutego 2023 r. wniosków dowodowych Fundacji wyrażonych w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 roku, które zdaniem Sądu I instancji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy wskazywały na naruszenie uprawnień Fundacji przewidzianych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał zawarty w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r. wniosek o przeprowadzanie dowodu z dokumentów na potwierdzenie stanowiska Fundacji, że pozyskanie przez nią żądanych informacji jest niezbędne do realizacji uprawnień strony, w postępowaniu przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów, za niespełniający przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", wyjaśnić należy, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę na decyzję Spółki z dnia 23 września 2022 r., nr G/187/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej w sprawie decyzji, nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Spółki, pomimo tego, że żądana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, względnie przez brak weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie, poprzez samodzielne zapoznanie się z żądanymi danymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zarzut został sformułowany w skardze kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny, bowiem przywołany na jego podstawie "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." nie istnieje. Przyjmując jednak, że intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Natomiast w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który – jak już wyjaśniono powyżej – okazał się nieskuteczny. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę Fundacji na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zaś do oceny zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), poprzez "nieprawidłowe przyjęcie, że Spółka wykazała w sposób dostateczny, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji".
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie czy w jego ocenie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że Spółka wykazała w sposób dostateczny, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ww. ustawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., względnie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez Fundację informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu, względnie brak weryfikacji twierdzeń Spółki w tym zakresie poprzez samodzielne zapoznanie się z żądanymi danymi przez Sąd I instancji i poleganie li tylko na oświadczeniach Spółki.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni podniesionych na jego podstawie przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim jednak z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, a jak już wyjaśniono powyżej zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne.
Z tego samego powodu nie mógł odnieść skutku ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 1 lit. a i b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 2012.01.28) w związku z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26 z dnia 2003.02.14), bowiem strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie, ponownie nie precyzując czy zarzuca dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie, ponownie próbuje kwestionować okoliczności faktyczne sprawy.
W odniesieniu do treści zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia należy z naciskiem podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do twierdzeń Fundacji o tym, że Sąd I instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy, tj. akt nieobejmujących dokumentów wskazanych we wniosku z dnia 16 sierpnia 2022 r., których udostępnienia domagała się Fundacja.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego. Wniosek ten bowiem dotyczył przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem nie zachodziła potrzeba włączania ich w poczet tych akt. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.