III OSK 955/23

III OSK 955/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 774/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 774/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 4 lipca 2011 r. nr XII/118/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków [...] oraz warunków jego funkcjonowania uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 3 ust. 2, § 3 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 zdanie 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 774/22 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 4 lipca 2011 r. nr XII/118/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwanej dalej w skrócie uchwałą.
W motywach orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 164/18, na skutek skargi wniesionej przez Prokuraturę Rejonową w Zabrzu stwierdzono nieważność uregulowań załącznika do zaskarżonej uchwały zawartych w § 2 oraz § 3 ust. 4 lit. c w zakresie słów "oraz w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie".
Analizując merytorycznie zarzuty wskazane przez Wojewodę w skardze Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2021 r., poz. 1249) zwanej dalej "ustawą o przeciwdziałaniu", w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Podkreślono, że zgodnie z § 1 ust. 2 załącznika do uchwały zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie może utworzyć grupy robocze w celu pracy nad konkretnymi problemami osób rodzin lub środowisk, w których występuje przemoc w rodzinie. W skład grup roboczych wchodzą osoby, o których mowa w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu. W ocenie Sądu unormowanie dotyczące możliwości powoływania grup roboczych oraz wskazanie podmiotu uprawnionego do ustalenia trybu ich powoływania mieści się w zakresie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Przepis ten nie stanowi modyfikacji przepisu ustawowego. Ustalenie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, że kandydatów na członków zespołu oraz grup roboczych wskazują osoby kierujące instytucjami i jednostkami określonymi w § 2, jest w istocie zapisem martwym ponieważ odsyła do § 2 wspomnianego przepisu, co do którego stwierdzono nieważność zatem nie jest to istotne naruszenie prawa.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w regulacji określonej w § 3 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym każdy członek Zespołu może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole oraz na wniosek instytucji lub jednostki, która go wskazała. Członek zespołu może być także odwołany na wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku: a) nieusprawiedliwionej wielokrotnej nieobecności na posiedzeniach Zespołu, b) rażącego zaniedbywania swoich obowiązków wynikających z udziału w jego składzie, c) wykonywania przez członka Zespołu czynności lub zajęć pozostających w kolizji z obowiązkami członka Zespołu lub podważających zaufanie do jego bezstronności lub niezależności oraz w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, d) w przypadku wystąpienia innych okoliczności utrudniających dalszą pracę członka Zespołu. Zdaniem Sądu nie w każdym przypadku powtórzenie oraz modyfikacja regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Ponieważ ww. przyczyny odwołania członka Zespołu wskazane w § 3 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały dają podstawę do wystąpienia fakultatywnie z wnioskiem o odwołanie członka Zespołu przez instytucji lub jednostkę która go wskazała, a także z wnioskiem Przewodniczącego Zespołu o odwołanie wskazanego członka Zespołu, co już jest elementem trybu zakładającego konieczność złożenia wniosku, a nie odwołania z urzędu oraz określenia przez kogo ten wniosek ma być złożony, a do takiej regulacji zgodnie z ustawą była Rada Gminy upoważniona.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi również naruszenia prawa § 5 ust. 2 załącznika do uchwały określając kwestię wynagrodzenia członków Zespołu. Zawarta w nim modyfikacja art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu sprowadza się do powtórzenia jego treści oraz dodania zwrotu, że nie przysługuje im wynagrodzenie, co nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż nie prowadzi do modyfikacji treści normy prawnej zawartej w art. 9a ust. 13 ww. ustawy jako że na gruncie tego przepisu wynagrodzenie dodatkowe także nie przysługuje. Użycie w zaskarżonej uchwale w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały sformułowania stanowiącego, że za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu odpowiedzialny jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Zabrzu nie jest modyfikacją art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu, który stanowi, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. poz. 1818) - centrum usług społecznych. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie działający w Gminie Zabrze jest tożsamy z działającym na jej terenie ośrodkiem pomocy społecznej, o którym mowa w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu.
Użycie w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały sformułowania, że posiedzenia zespołu zwoływane są nie rzadziej niż raz na kwartał nie stanowią modyfikacji art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu, która stanowi, iż posiedzenia odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na 3 miesiące. Trzy miesiące to właśnie kwartał. Wniosek ten jest oczywisty dla każdego posługującego się językiem polskim. Sąd wskazał nadto, że § 6 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiący o obowiązkowym uczestnictwie w posiedzeniach Zespołu nie wykroczył poza delegację ustawową, wynikającą z przepisu art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu, ponieważ mieści się w delegacji ustawowej określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu.
Zaakcentowano przy tym, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych (tzw. milczenie ustawodawcy), nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w uchwale, o ile tylko nie skutkuje nałożeniem na jednostki obowiązków nieprzewidzianych w ustawie albo pozbawieniem lub ograniczeniem przyznanych im ustawą uprawnień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 10, 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że unormowanie uchwały dotyczące możliwości powoływania grup roboczych oraz wskazanie podmiotu uprawnionego do ustalenia trybu ich powoływania mieści się w zakresie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, o których mowa w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu, a tym samym nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy;
2) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że pozostawienie w obrocie prawnym normy z § 3 ust. 2 załącznika do uchwały czyni zadość konstytucyjnej zasadzie przyzwoitej legislacji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego;
3) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że w zakresie ustawowej delegacji dotyczących warunków funkcjonowania zespołu mieści się również wskazanie materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego;
4) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że możliwe jest uregulowanie w uchwale kwestii wynagradzania członków zespołu interdyscyplinarnego, a regulacja taka nie stanowi modyfikacji przepisu ustawy;
5) art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że określenie w uchwale częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego nie stanowi powtórzenia przepisu ustawy;
6) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że w zakresie ustawowej delegacji dotyczącej warunków funkcjonowania zespołu mieści się również możliwość nałożenia na jego członków obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach zespołu;
7) art. 9a ust. 15 ustawy i art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak wyraźnego uregulowania określonych kwestii w ustawie nie oznacza zakazu wprowadzania w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe, modyfikujących przepisy ustawowe oraz przepisów, które są sprzeczne z przepisami ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu w związku z art. 7 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że w zakresie ustawowej delegacji dotyczących warunków funkcjonowania Zespołu mieści się wskazanie materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. § 3 ust. 4 załącznika do uchwały zawiera określenie przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu.
Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu (tak też np. NSA w wyroku z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, NSA w wyroku z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21). Ustawodawca w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 3 załącznika do uchwały dotyczył ustalenia negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.
Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) zwanego dalej rozporządzeniem, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Stąd należy stwierdzić, że § 3 ust. 4 załącznika do uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4197; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 3984/21; wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).
Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu i w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że określenie w uchwale częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego nie stanowi powtórzenia przepisu ustawy.
Art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast § 6 ust. 2 zdanie 1 załącznika do uchwały stanowi, że posiedzenia są zwoływane przez Przewodniczącego w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że § 6 ust. 2 zdanie 1 załącznika do uchwały stanowi w pełni powtórzenie przepisu ustawy. Takie powtórzenie nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu. Także § 137 rozporządzenia zakazuje powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu polegającej na przyjęciu, że w zakresie ustawowej delegacji dotyczącej warunków funkcjonowania Zespołu mieści się również możliwość nałożenia na jego członków obowiązku uczestnictwa w jego posiedzeniach.
Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu nie upoważniał Rady Miejskiej w Zabrzu do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego. Wprowadzenie tego wymogu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7303/21; wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 2157/22). W związku z powyższym § 6 ust. 2 zdanie 1 załącznika do uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej podlega unieważnieniu.
Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu. Wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał bowiem, że treść § 5 ust. 2 załącznika do uchwały może zostać uregulowane w takiej uchwale.
Zgodnie z tym przepisem członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych i z tytułu uczestnictwa w pracach Zespołu nie przysługuje im wynagrodzenie. Art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu wprost stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Tym samym § 5 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi in principio pełne powtórzenie przepisu ustawowego i już z tej przyczyny powinien być unieważniony. Dalsza treść tego przepisu ma bezpośredni związek z początkową jego częścią określa bowiem, że skoro członkowie Zespołu wykonują swoje zadania w ramach czynności służbowych lub zawodowych, to z racji zasiadania w takim Zespole nie przysługuje im wynagrodzenie. Ustawa o przeciwdziałaniu w art. 9a ust. 13 reguluje kwestie wynagradzania członków zespołu interdyscyplinarnego, a tym samym dodatkowa w tym zakresie regulacja nie znajduje uzasadnienia ani w powołanym art. 9a ust. 13, ani też w art. 9a ust. 15 ww. ustawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 10, 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu polegającej na przyjęciu, że unormowanie obejmujące jej § 1 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczące możliwości powoływania grup roboczych oraz wskazanie podmiotu uprawnionego do ustalenia trybu ich powoływania mieści się w zakresie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, o których mowa w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu, a tym samym nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy.
Zgodnie z powołanym przepisem Zespół Interdyscyplinarny może utworzyć grupy robocze w celu pracy nad konkretnymi problemami osób, rodzin i środowisk, w których występuje przemoc w rodzinie i w skład grup roboczych wchodzą osoby, o których mowa w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że § 1 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu w tym zakresie, w jakim reguluje możliwość tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych w celu pracy nad konkretnymi problemami osób, rodzin i środowisk, w których występuje przemoc w rodzinie. Zgodnie z powołanym art. 9a ust. 10 ww. ustawy zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.
Natomiast co do składu członków grup roboczych to został on w § 1 ust. 2 in fine uregulowany z naruszeniem art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu. Przywołany § 1 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, że w skład grup roboczych powołanych przez Zespół Interdyscyplinarny wchodzą osoby, o których mowa w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu co oznacza, że osoby te obligatoryjnie tworzą te grupy robocze. Natomiast art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu stanowi, że w skład grup roboczych jedynie mogą wchodzić kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów oraz specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro ustawa wskazuje na możliwość powołania do składu grupy roboczej przedstawicieli niektórych instytucji lub podmiotów, to nie może przepis uchwały modyfikować w tym zakresie treść ustawy i wprowadzać obowiązek powoływania tych przedstawicieli.
Należy też stwierdzić, że zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że pozostawienie w obrocie prawnym normy prawnej wynikającej z § 3 ust. 2 załącznika do uchwały czyni zadość konstytucyjnej zasadzie przyzwoitej legislacji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego.
§ 3 ust. 2 ww. załącznika stanowi, że kandydatów na członków Zespołu i grup roboczych wskazują osoby kierujące instytucjami i jednostkami określonymi w § 2 załącznika do uchwały. Skoro § 2 tego załącznika został już unieważniony, to tym samym pozostawienie w obrocie prawnym innego przepisu w całości odwołującego się do uchylonego przepisu jest wadliwe. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że pozostawienie w obrocie prawnym § 3 ust. 2 załącznika do uchwały w okolicznościach tej sprawy stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, ponieważ pozostawia się w obrocie prawnym przepis odsyłający do nieistniejącej regulacji.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) zwanej dalej u.s.g. który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Także § 137 rozporządzenia zakazuje powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie bowiem z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.
Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą konstytucyjna zasada samodzielności pozwala na regulacje w akcie prawa miejscowego także tych kwestii, które nie wynikają z delegacji ustawowej. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).
Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).
Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego stwierdził nieważność § 1 ust. 2, § 3 ust. 2, § 3 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 zdanie 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 4 lipca 2011 r. nr XII/118/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Stwierdzenie nieważności ww. przepisów wynika z powtórzenia przepisów ustawowych oraz przekroczenia przez Radę Miejską zakresu delegacji ustawowej przy ich uchwalaniu.
Powyższe uchybienia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem po upływie jednego roku od jej podjęcia.