III OSK 954/22

III OSK 954/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2003/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2021 r., nr 242/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2021 r., nr 242/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 24 maja 2017 r., R.S., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm., dalej "ustawa").
Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r., nr 491/kadr/18, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił, na podstawie art. 8a ustawy, wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r., nr 1241/kadr/18 Minister, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 12 lipca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 12 lipca 2018 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19 oddalił skargę kasacyjną organu. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa. Nadto stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadnie przyjął, że ustawodawca nie wymaga, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Nadto podniósł, że wbrew twierdzeniu organu, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym kryteria te pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jednocześnie wskazał, iż sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez organ skarżący kasacyjnie ocen prawnych.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 8 marca 2021 r., nr 242/kadr/21, na podstawie art. 8a ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec R.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia 8 marca 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Decyzja ta została wydana w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19, mocą którego utrzymano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19, którym uchylono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz decyzję z dnia 12 lipca 2018 r.
W takiej sytuacji, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji z dnia 8 marca 2021 r. w kontekście wypełnienia przez organ przesłanek z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 maja 2019 r.
Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.
Oceniając sprawę pod kątem wskazanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ, wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w pełni oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić organowi naruszenie art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.
WSA w Warszawie przypomniał, że Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 368/19 przyjął, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni, natomiast całkowity okres jego służby wynosił 19 lat i 1 miesiąc (9% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), a zatem uznał, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa, wobec całkowitego okresu służby skarżącego może być uznany za krótkotrwały. Stwierdził ponadto, że Minister nie kwestionował, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Z kopii akt osobowych, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 24 października 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, z której wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono nagrodą pieniężną. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W tym stanie rzeczy, WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19, jednoznacznie przesądził o istnieniu przesłanki krótkotrwałości i rzetelności.
Minister zatem, wbrew zaleceniom Sądu, nie dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i przekonującej oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wydając decyzję odmowną, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia również wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.
Zdaniem Sądu, motywy które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że ocena zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy, została dokonana w granicach uznania administracyjnego. Ocena materiału dowodowego w sprawie została bowiem dokonana w sposób wybiórczy i jednostronny, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest ani przekonująca, ani adekwatna. Ocena ta została dokonana w oderwaniu od realiów prawnych sprawy i wskazówek interpretacyjnych, wynikających ze stanowiska wyrażonego w wyroku sądu administracyjnego.
WSA w Warszawie zawrócił uwagę, że przepisy k.p.a., normujące materię postępowania dowodowego, nie posługują się pojęciem domniemania, lecz dowodem/dowodami. Stąd domniemania Ministra, dotyczące utożsamiania się przez skarżącego z ustrojem totalitarnym, nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Ważne są bowiem dowody, na podstawie których czynione są ustalenia i dokonywane są oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podać fakty, które organ uznał za udowodnione; dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym organ nie dokonał w sprawie rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o okoliczności, na które wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy, a przede wszystkim art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że "organ nie dokonał w sprawie rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o okoliczności, na które wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19", gdy Sąd nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia przebiegu całości służby skarżącego, tj. również okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób wyczerpujący wskazał fakty dotyczące m.in. służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby. Aktywność zawodowa skarżącego w tamtym czasie nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, zaś funkcjonariusz utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, świadomie wstąpił do służby, aktywnie i z dużym zaangażowaniem przynależał do PZPR, co wynika z akt osobowych IPN. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy, w konsekwencji doprowadziło to do uchybienia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 18 maja 2022 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, iż pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie udzieliła odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 18 maja 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zarządzeniem z dnia 12 września 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed rozpoczęciem rozważań należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony obecnie wyrok, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach wydanych w sprawie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19. Konsekwencją związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji, Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanych wyrokach. Okoliczność związania oceną prawną ma decydujące znaczenie w sprawie, gdyż kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji wydanej w następstwie wcześniejszego jego orzeczenia czy też orzeczeń, w pierwszej kolejności obejmuje zbadanie czy organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły jego wcześniejszą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Uchybienie przez organ obowiązkowi bezwzględnego podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny, stosownie do art. 153 P.p.s.a., świadczy o wadliwości wydanej decyzji bez względu na prawidłowość tej oceny i zaleceń.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miały dwa wyroki przedstawione w opisie stanu sprawy. W pierwszym z nich, tj. wyroku z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 przesądzono, że: "nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym sprawy przyjąć należy, że okres 1 roku 9 miesięcy i 15 dni był okresem krótkotrwałym (...)". Ponadto podniesiono, że: "Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby R.S. Przywołując więc stanowisko organu w zakresie definicji "rzetelnego wykonywania obowiązków" należy uznać, że obowiązki służbowe przez skarżącego były realizowane na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych".
Natomiast Naczelny Sądu Administracyjny w swoim wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19 wyjaśnił, że w art. 8a ustawy, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Ponadto NSA podkreślił, że: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu; spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. Dodatkowo NSA wyjaśnił, że analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Zdaniem NSA, wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jako odpowiadająca przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni tego ustawowego kryterium, jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadnie przyjął, że ustawodawca nie wymaga, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Wbrew twierdzeniu organu, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym kryteria te pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
Raz jeszcze należy przypomnieć, że rozstrzygnięcie organu administracji i Sądu pierwszej instancji zdeterminowane było wskazaniami co do dalszego toku postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19. Orzekający powtórnie sąd administracyjny zobowiązany jest do podporządkowania się stanowisku wyrażonemu w pierwotnym wyroku w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę w sytuacji, w której wypowiedział się już sąd administracyjny ma obowiązek ocenić, czy organ ponownie rozpoznający sprawę wykonał zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku. Jest to kryterium efektywności sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej.
W sprawie niniejszej pierwszorzędną kwestią dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę było zatem ustalenie czy organ dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o okoliczności, na które wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dni 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19.
Jednakże we wniesionej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu pozwalającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o prawomocne wyroki WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustaleń i oceny stanu faktycznego. Sformułowany zaś w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. takiej kontroli nie pozwala dokonać.
W związku z tak sformułowanym zarzutem, wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zrealizował obowiązek kontroli, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dodatkowo podnieść należy, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.
W kwestii naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie może budzić wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę w sytuacji, w której wypowiedział się już sąd administracyjny ma obowiązek, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, ocenić, czy organ ponownie rozpoznający sprawę wykonał zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku. W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał oceny wykonania zaleceń zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie zatem orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 153 P.p.s.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniało oddalenie skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Zatem nie zachodziły podstawy do zastosowania w sprawie art. 151 P.p.s.a.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.