III OSK 952/22

III OSK 952/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Łd 706/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-12-07
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 706/21 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w [...] I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 706/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w S. (dalej jako Regulamin), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafnie Wojewoda zarzucił, iż wadliwe jest wskazanie w § 2 Regulaminu, że administratorem cmentarza komunalnego w S. jest Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Takie unormowanie wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 i poz. 1890) zwanej dalej u.s.g. To do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Dlatego też uznano, że w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą administratora cmentarza czy brakiem odpowiedzialności administratora za wskazane zdarzenia (odgórnie wyłączona została odpowiedzialność określonego podmiotu), a więc postanowienia § 7 ust. 2 i 3, § 8, § 9, § 10, § 11, § 15, § 18, § 21, § 22, § 29 i § 34 Regulaminu.
Jeśli zaś chodzi o zapisy Regulaminu, które określają godziny otwarcia cmentarza czy godziny pracy biura administratora cmentarza, to zdaniem Sądu mają one wyłącznie charakter informacji, a nie normy prawnej. Podobny zarzut dotyka np. § 23 ust. 2 czy § 31.
Podkreślono nadto, że powielenie w Regulaminie zasad, nakazów czy zakazów wynikających bezpośrednio z aktu ustawowego może zostać zaakceptowane z uwagi na intencję uchwałodawcy przypisania regulaminowi również roli informacyjnej czy porządkującej, gdyż godzi to w istotę aktu prawa miejscowego. Konsekwentnie zatem zaleceniu ubezpieczenia nagrobków zawartemu w § 30 nie sposób przypisać charakteru normy prawnej.
Sąd Wojewódzki stwierdził również, że w § 5, § 6 i § 7 ust. 1 Regulaminu Rada Miasta [...] wprowadziła szereg zakazów obowiązujących na terenie cmentarza, które to zakazy znajdują źródło w przepisach aktów rangi ustawowej i ich ustanowienie wykracza poza przyznane art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie. Podniesiono, że odnośnie: § 5 (przebywanie dzieci w wieku przedszkolnym tylko pod opieką osób dorosłych) - kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; § 6 pkt 1 (zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca) – kwestie te reguluje art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń; § 6 pkt 2 (zakaz spożywania alkoholu, używania środków odurzających oraz palenia tytoniu) - kwestie te zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych; § 6 pkt 3 (zakaz wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników) – kwestie te powinny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; § 6 pkt 4 (zakaz niszczenia zieleni) oraz § 7 ust. 1 (zakaz usuwania drzew i krzewów) - stanowią one powtórzenie uregulowań art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń; § 6 pkt 5 (zakaz niszczenia lub samodzielnego przemieszczania elementów małej architektury) - stanowi powtórzenie regulacji zawartych w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 § 1 Kodeksu karnego; § 6 pkt 6 (zakaz wyrzucania śmierci w miejscach niedozwolonych) - został już uregulowany w art. 145 Kodeksu wykroczeń; § 6 pkt 7 (zakaz jazdy rowerami i innym sprzętem sportowo – rekreacyjnym) - zasady poruszania się rowerem zostały uregulowane w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym; § 6 pkt 8 (zakaz prowadzenia działalności handlowej) - kwestia ta została uregulowana w art. 603 § 1 Kodeksu wykroczeń; § 6 pkt 8 (zakaz prowadzenia działalności reklamowej) - kwestia ta wynika z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń.
Ustosunkowując się natomiast zapisów § 15-22 Regulaminu dotyczących zasad świadczenia usług kamieniarsko-budowlanych, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skargi, że określenie zasad wykonywania prac kamieniarskich, należy do sfery uprawnień zarządcy. Regulacja ta wykracza zatem poza delegację ustawową z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W § 20 Regulaminu Rada postanowiła zaś, że wykonawca prac zobowiązany jest do naprawienia wszelkich szkód powstałych w wyniku wykonywania przez niego prac.
W ocenie skarżącego zapis ten istotnie narusza prawo, stanowi bowiem o odpowiedzialności odszkodowawczej, której zasady zostały określone przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 471 i następne). Ponieważ Kodeks cywilny w sposób wyczerpujący normuje kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, za niedopuszczalne uznano regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.
Zastrzeżenie Sądu budzi również treść § 23, zgodnie z którym wysokość opłat za usługi pogrzebowo-cmentarne na Cmentarzu Komunalnym w S. określa zarządzenie Prezydenta Miasta [...]. Z literalnego brzmienia zapisu nie sposób choćby jednoznacznie wywieść, czy jest to zapis jedynie informacyjny czy upoważnienie do ustalenia cen i opłat dla organu wykonawczego. Kwestie związane z odpłatnością za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy mogą zostać uregulowane uchwałą Rady Miejskiej, jednakże nie w uchwale wydanej w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza. Uchwała taka nie powinna również zawierać upoważnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zwanej dalej u.g.k.
Zwrócono ponadto uwagę na brak zgodności postanowień § 24 Regulaminu z przepisami art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947), co stało się przedmiotem zarzutu skarżącego Wojewody. Z zestawienia treści ustawowych i regulaminowych wynika, że Rada Gminy nie dokonała rozróżnienia zasad obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, mimo że ustawodawca wyraźnie takie rozróżnienie czyni w kontekście zakazu ponownego wykorzystania przed upływem 20 lat. W konsekwencji wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do opisanego rodzaju grobu murowanego należy uznać za sprzeczne z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ponadto przyjęty sposób regulacji stoi w sprzeczności z eksponowaną przez organ informacyjną rolą zapisów Regulaminu, gdyż treść § 24 wprowadza w błąd odnośnie do obowiązku uiszczania tzw. opłaty prolongacyjnej również w przypadku grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 33 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż powielenie w regulaminie obiektu użyteczności publicznej (cmentarza komunalnego) regulacji znajdujących się w aktach prawnych rangi ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisów prawa;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu że ww. przepisy, nie mogą stanowić podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustanawiania zasad dotyczących sposobu ustalania opłat za usługi pogrzebowo - cmentarne na cmentarzu komunalnym;
3) art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 24 Regulaminu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu, że rozwiązanie zawarte w Regulaminie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ww. ustawy, lecz jedynie ustanawia podstawowe zasady odpłatności za udostępnienie miejsca na grób;
4) art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustanowienie przez skarżącego [...] sp. z o.o. administratorem cmentarza komunalnego w S. narusza uprawnienia zarządcze Prezydenta Miasta [...].
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z zarzutów tej skargi nie jest uzasadniony.
Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegającej na uznaniu, iż ustanowienie przez skarżącego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. administratorem cmentarza komunalnego w S. narusza uprawnienia zarządcze Prezydenta Miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie wskazał, że kompetencję do powierzenia wykonywania zarządzania cmentarzem komunalnym posiada organ wykonawczy gminy (w tej sprawie Prezydent Miasta [...]), ponieważ cmentarz komunalny stanowi własność Gminy, a do kompetencji Prezydenta Miasta należy gospodarowanie mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Tym samym to nie rada gminy (Rada Miasta [...]) posiadała uprawnienia do wskazania administratora cmentarza komunalnego, ale Prezydent Miasta. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 2 zaskarżonego Regulaminu Cmentarza Komunalnego przy ul. [...] w S., jak i innych wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów tego Regulaminu, które odwołują się do wyznaczonego przez Radę Miasta administratora. Także w orzecznictwie sądowym wyraźnie wskazano, że uprawnionym do wyznaczania administratora cmentarza komunalnego jest organ wykonawczy, a nie organ stanowiący gminy (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z § 24 Regulaminu poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że rozwiązanie zawarte w Regulaminie nie pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem ustawy, lecz jedynie ustanawia podstawowe zasady odpłatności za udostępnienie miejsca na grób.
Art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych reguluje zasady ponownego użycia grobu, a § 24 Regulaminu reguluje zasady wnoszenia opłat za udostępnienie miejsca pod grób.
Jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, treść art. 7 ust. 3 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że objęte tym przepisem zasady używania grobu uzależnione od uiszczenia stosownej opłaty dotyczą innych grobów niż groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Natomiast § 24 Regulaminu określający jedynie zasady uiszczania opłat za udostępnienie miejsca pod grób oraz za przedłużenie okresu użytkowania grobu obejmuje wszystkie rodzaje grobów, w tym także murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (§ 12 pkt 4 Regulaminu) oraz chowania urn (§ 12 pkt 7 Regulaminu).
Tym samym wadliwość regulacji objętej § 24 Regulaminu polegała na tym, że wbrew wyraźnej treści art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który to przepis zabrania nakładania opłat za pochowanie zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok - § 24 Regulaminu tego rozróżnienia nie czyni i zobowiązuje do ponoszenia opłat niezależnie od rodzaju grobu.
Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie także nie uzasadnia wadliwej wykładni art. 7 ww. ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że samo rozróżnienie na groby ziemne i murowane i ich odmienne traktowane w zakresie możliwości nakładania opłat za ich użycie do chowania zwłok nie jest pożądane i narusza konstytucyjną zasadę równości. Jest to błędny pogląd. Przede wszystkim już ustawodawca w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadził ww. rozróżnienie, a tym samym nie można dokonywać interpretacji tego przepisu, która wprost byłaby sprzeczna z wykładnią językową zawartej w nim normy prawnej. Nie można również uznać, aby jakiekolwiek inne zasady przemawiały za brakiem możliwości rozróżnienia w zakresie ponoszenia opłat za groby ziemne i murowane. Groby murowane niewątpliwie charakteryzują się znacznie dłuższą trwałością niż groby ziemne i niejako wpisują się na stałe w danym miejscu cmentarza w przeciwieństwie do grobów ziemnych, które mogą w dużo krótszym czasie ulec naturalnej degradacji. Tym samym po okresie kilkudziesięciu lat po grobie ziemnych może już nie być nawet śladu, co przewidział sam ustawodawca wprowadzając termin 20 lat, po upływie którego może nastąpić ponowne użycie grobu ziemnego do chowania zmarłych, chyba że jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).
Nie można uznać również za zasadą i tę argumentację strony skarżącej kasacyjnie z której wynika, że § 24 Regulaminu pozwala na taką interpretację, aby była ona zgodna z treścią ww. art. 7 ww. ustawy. Taka interpretacja, w świetle dotychczasowej treści § 24 tego Regulaminu nie jest możliwa, ponieważ musiałaby ona założyć, że norma ustawowa i norma wynikająca z przepisu prawa miejscowego mają identyczną moc obowiązywania i dodatkowo należałoby wówczas stosować normy kolizyjne z których wynikałoby, która z tych norm zawiera treść ogólniejszą lub bardziej szczegółową, jaki jest zakres przedmiotowy ich regulacji oraz zależność czasowa. Nie budzi żadnej wątpliwości, że norma prawna zawarta w akcie niżej rangi jakim jest akt prawa miejscowego musi być zgodna z normą ustawową i od tej zasady nie ma wyjątku.
Jedynie częściowo zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu że ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustanawiania zasad dotyczących sposobu ustalania opłat za usługi pogrzebowo - cmentarne na cmentarzu komunalnym.
Kontrolując zaskarżony Regulamin Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wynika, że rada gminy może uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego powierzyć organowi wykonawczemu takiej jednostki.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarta w § 23 Regulaminu regulacja budzi zasadnicze wątpliwości w zakresie uznania, że zawiera ona upoważnienie wynikające z powołanego art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.g.k. z tego powodu, że z treści powołanego przepisu Regulaminu nie wynika, czy Prezydent Miasta [...] już otrzymał upoważnienie od Rady Miasta do ustalenia wysokości tych opłat i w związku z tym ma on charakter jedynie informacyjny, czy też ten przepis takie upoważnienie zawiera. W tym zakresie należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ponieważ treść § 23 ust. 1 Regulaminu rzeczywiście nie pozwala na ustalenie, że Rada Miasta [...] powierzyła Prezydentowi prawo do ustalania tych opłat. Z jego treści wynika, że "Wysokość opłat za usługi pogrzebowo-cmentarne na Cmentarzy Komunalnym w S. określa zarządzenie Prezydenta Miasta [...]". Taki przepis istotnie nie zawiera regulacji wskazującej, że to Rada Miasta [...] powierza Prezydentowi uprawnienie do określenia tych opłat.
Natomiast nie można uznać za zasadny pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w takiej uchwale jak zaskarżona w tej sprawie w ogóle nie można było zamieścić upoważnienia Rady Miasta [...] udzielonego Prezydentowi tego Miasta do ustalenia opłat za ww. usługi. Rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego określa na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (tak np. NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2868/17). Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) wydający na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. zarządzenie w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej także stanowi akt prawa miejscowego. Nie można uznać, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może być zawarte jedynie w akcie wewnętrznym, a nie w akcie prawa miejscowego.
Tym samym należy stwierdzić, że także w regulaminie cmentarza komunalnego będącego aktem prawa miejscowego może być zawarte upoważnienie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 u.g.k. Sama natomiast okoliczność braku podania w postawie prawnej do wydania danej uchwały konkretnego przepisu zawierającego to upoważnienie stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa, jeżeli taka podstawa prawna istnieje i zostałaby prawidłowo zastosowana.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 91 u.s.g. polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że powtórzenie w regulaminie obiektu użyteczności publicznej (cmentarza komunalnego) regulacji znajdujących się w aktach prawnych rangi ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.
Nie można podzielić i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że w istocie tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi powołany już art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).
Tym samym unieważniając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. zaskarżoną uchwałę jako istotnie naruszającą prawo poprzez także powtórzenie treści ustawy, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta [...] zasądzić na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).