III OSK 950/22

III OSK 950/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 953/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.  28, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 953/21 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 953/21, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez J.J. uchylono decyzję wyżej wymienionego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku S.T. (zwanego dalej w skrócie "wnioskodawcą" lub "inwestorem") z dnia [...] marca 2014 r., Burmistrz Miasta L. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej wytwórni materiałów do budowy dróg o [...]".
W dniu [...] grudnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w N. wpłynęło podanie E.J. i J.J. z dnia [...] grudnia2020 r., w którym domagali się uchylenia decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) cyt. "z urzędu" zarzucając, że cyt.: "wydana została w sposób rażący naruszający przepisy prawa". W uzasadnieniu podniesiono m.in. brak uzyskania opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", brak zaopiniowania raportu przez Urząd Dozoru Technicznego, brak ustalenia linii brzegowej, brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, brak zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu [...] lutego 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w N. wpłynęły nadesłane przez Burmistrza Miasta L. akta przedmiotowej sprawy, zawierające m.in. ww. podania E.J. i J.J. Burmistrz Miasta L. ustosunkował się m.in. do zarzutów E.J. i J.J. wskazując, iż nie są stronami postępowania i nigdy nie zwracali się z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że odległość w linii prostej nieruchomości E.J. i J.J. oraz działki nr ew. [...] obr. ew. [...] w L. wynosi ok. 200 metrów, a pomiędzy tymi nieruchomościami znajdują się: linia kolejowa, droga wojewódzka, tereny produkcyjno- usługowe, usługowe oraz mieszkalne.
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. E.J. i J.J. odnieśli się do stanowiska Burmistrza Miasta L. wyrażonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]) podnosząc, iż cyt.: "strony w prowadzonym postępowaniu zostały ustalone na podstawie pomiarów kierunków wiatrów wykonanych w N. tj. w obrębie innych warunków meteorologicznych i geograficznych niż są w L. Uważamy, że kierunki wiatrów winny być pomierzone w miejscu lokalizacji inwestycji tj. na dz. nr ew. [...] w L. i na podstawie tych pomiarów winny być ustalone strony postępowania".
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w N. wezwało E.J. i J.J. do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2020 r., tj. wskazania, czy stanowi ono odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]), czy też wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.
W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu:
[...] marca 2021 r.) E.J. i J.J. wskazali, że zgodnie z raportem
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym cyt.: "obliczono oddziaływanie planowanej smołami zlokalizowanej na dz. nr ew. [...] obręb [...]
w L. nasza działka nr ew. [...] obr. [...] nie jest położona w obrębie oddziaływania smołami na działki sąsiednie. Według nas obliczony sposób zakresu oddziaływania smolarni nie jest prawidłowy, ponieważ obliczony jest w oparciu
o pomiary róży wiatrów wykonanych w N. Uważamy, że obliczenie oddziaływania smolarni na grunty sąsiednie winny być oparty o pomiary róży wiatrów, czyli kierunków i prędkość wiatrów wykonanych na dz. nr ew. [...] obręb nr [...] położonej w L.". Jednocześnie w treści pisma podtrzymano wniosek o uchylenie z urzędu decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po szczegółowym zapoznaniu się z aktami sprawy, uznało ww. pisma za odwołania od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. i w efekcie ich rozpoznania umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E.J., jak również umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J.J.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowaniem odwoławczym rządzi zasada skargowości. Oznacza ona, że postępowanie przed organem II instancji może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania, nigdy zaś z urzędu. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać m.in. wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony.
Jednocześnie wskazano, że organ odwoławczy jest przy tym zobowiązany m.in. zweryfikować krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji, uwzględnić zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji przez ten organ oraz wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie według stanu faktycznego
i prawnego z daty orzekania przez organ drugiej instancji.
Dalej organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej przez odwołujących decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej jako ustawa środowiskowa"). Kolegium zasygnalizowało, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła
w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. póz. 1566 ze zm.), którą w istotnym stopniu znowelizowano również przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wprowadzając m.in. - w nowododanym przepisie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej - legalną definicję strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 545 ust. 1 powołanej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) - należy stwierdzić, że na gruncie stanu faktycznego znajdują zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. Następnie organ wskazał,
że w orzecznictwie sądowym wydanym na gruncie przepisów ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. powszechnie przyjmowano, że w związku z brakiem w przepisach tej ustawy definicji strony
w postępowaniu środowiskowym, krąg stron takiego postępowania należy ustalać zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Co za tym idzie, stroną takiego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony postępowania administracyjnego decyduje zatem nie zainteresowanie poszczególnych podmiotów z różnych względów zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, stanowiące co najwyżej o interesie faktycznym, ale interes prawny wynikający z powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania musi być łączona z oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA
w Białymstoku z 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07 oraz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1025/11). W tym zakresie zwraca się w orzecznictwie sądów administracyjnych uwagę, że przymiot strony takiego postępowania przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 578/07).
Dalej Kolegium podkreśliło, że w związku z faktem, że składający odwołanie nie zostali uznani przez organ I instancji za strony prowadzonego postępowania
w sprawie, jak również mając na uwadze fakt, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - w tym przede wszystkim przedłożonych przez inwestora uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dotyczących działki inwestycyjnej oraz nieruchomości z nią sąsiadujących, jak również kopii mapy ewidencyjnej - odwołujący nie zostali wskazani jako osoby mające tytuł prawny do nieruchomości położonych
w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wezwało odwołujących do sprecyzowania podania, oraz do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie przez wskazanie, czy przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania, jak też o przedłożenie oryginałów lub uwierzytelnionych za zgodność
z oryginałem odpisów dokumentów, potwierdzających istnienie takiego tytułu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do organu odwoławczego wpłynęło pismo odwołujących z dnia [...] lutego 2021 r, w którym wskazali jedynie, że są właścicielami działki nr ew. 168/2 obr. [...] w L., nie przedkładając jednakże żadnych dokumentów potwierdzających te twierdzenia.
Abstrahując jednakże od kwestii braku wykazania przez odwołujących dysponowania tytułem prawnym do wskazanej wyżej nieruchomości, Kolegium zauważyło, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a to: rysunku sytuacyjnego nr 2 stanowiącego załącznik nr 24 do pierwszego raportu
o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2015 r., map stanowiących załączniki nr 9 i 10 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 r., wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego
w dniu [...] kwietnia 2014 r., jak również wydruku z internetowych systemów informacji przestrzennej Gison i GEO-SYSTEM oraz wydruku zdjęcia satelitarnego, możliwe było dokładne zlokalizowanie ww. działki nr ew. [...] obr. [...] w L. w stosunku do nieruchomości stanowiącej obszar realizacji przedsięwzięcia. W szczególności działka ta znajduje się w dalszej odległości od działki inwestycyjnej, w kierunku południowo-wschodnim. Granice obu tych nieruchomości oddalone są w linii prostej o nie mniej niż ok. 200 metrów. W szerokim pasie gruntu oddzielającym analizowane nieruchomości przebiegają: linia kolejowa oraz droga wojewódzka nr [...] - ul. T.
w L., na co zresztą zwrócił uwagę Burmistrz Miasta L. w piśmie
z dnia [...] stycznia 2021 r. Znajduje się tutaj również zabudowa o charakterze usługowym i przemysłowym. Analiza dalszych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, w szczególności przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 r. szczegółowe wyniki obliczeń emisji zanieczyszczeń do powietrza obrazujące zakres i zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości powietrza oraz obliczenia emisji hałasu do otoczenia obrazujące zakres i zasięg jego oddziaływania na klimat akustyczny, pozwalają
w ocenie Kolegium na stwierdzenie, iż działka nr ew. [...] obr. [...] w L., do której tytuł prawny mieliby posiadać odwołujący, znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że w żadnym z pism skierowanych do organu odwoławczego, odwołujący nie wskazywali na jakiej podstawie wywodzą, że nieruchomość stanowiąca ich własność położona jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia oraz na czym takie ewentualne oddziaływanie miałoby polegać. Dalej organ podał, iż samo gołosłowne kwestionowanie danych meteorologicznych (tzw. róży wiatrów) przyjętych do obliczeń stanu zanieczyszczenia powietrza, nie poparte żadnym wiarygodnym dowodem, nie uzasadnia kwestionowania wiarygodności danych przedstawionych w specjalistycznym opracowaniu, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że odwołujący - pomimo wezwania organu odwoławczego - nie wykazali, iż legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Zatem nie posiadali
w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, stanowiącego warunek uznania za strony postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a., a co najwyżej interes faktyczny. Brak interesu prawnego w niniejszym postępowaniu powoduje z kolei,
że nie mogli oni skutecznie skorzystać z uprawnienia do żądania kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, wydanej w niniejszej sprawie, poprzez wniesienie od niej odwołania, gdyż uprawnienie do jego złożenia - zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. - przysługuje tylko stronie postępowania. W konsekwencji odwołanie wniesione przez odwołujących - wobec ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, że nie są oni stronami niniejszego postępowania - nie mogło spowodować wydania na jego skutek orzeczenia merytorycznego.
Przy takich ustaleniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe
(art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ma miejsce m.in. wtedy gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W związku z faktem, że niniejszą decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię legitymacji procesowej obojga odwołujących się, w efekcie czego jedną decyzją administracyjną umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do każdego
z nich.
Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodził się J.J., który zaskarżył ją
w całości i wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając swoją skargę podniósł,
iż przedmiotowe orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpił wraz z żoną E.
z prośbą o uchylenie z urzędu w całości decyzji Burmistrza Miasta L. Jego zdaniem Kolegium nie dokonało badania legalności działania organu I instancji, nie rozpoznało sprawy na nowo w jej całokształcie, ani również nie zweryfikowało kręgu stron postępowania. Skarżący wskazał również, iż Kolegium nie zapoznało się
z planem przestrzennego zagospodarowania Miasta L., z którego wynika,
iż teren lokalizacji inwestycji położony jest w obszarze, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje takich inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., po rozpatrzeniu skargi J.J. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz stanowiska skarżącego i organu, Sąd I instancji stwierdził, że podstawą prawną wydanej i zaskarżonej decyzji administracyjnej był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że nie istnieje lub przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. W przypadku zatem rozpatrywania powyższej kwestii na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ma min. obowiązek zbadać, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony tego postępowania, czyli, czy ma interes prawny uzasadniający jego legitymację do wniesienia odwołania i do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.
Dalej Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym podstawę prawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2020 r. stanowiły przepisy ustawy środowiskowej. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. póz. 1566 ze zm.), którą znowelizowano również przepisy regulujące postępowanie
w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wprowadzając m.in. - w nowododanym przepisie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej - legalną definicję strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 545 ust. 1 powołanej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) - organ słusznie stwierdził, że na gruncie stanu faktycznego znajdują zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. W oparciu o powyższe ustalenia, zdaniem Sądu
I instancji, Kolegium zasadnie uznało w stanie faktycznym niniejszej sprawy,
że w związku z brakiem w przepisach tej ustawy definicji strony w postępowaniu środowiskowym, krąg stron takiego postępowania należy ustalać zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Co za tym idzie stroną takiego postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien wynikać
z powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego. Słusznie również organ stwierdził, iż w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania musi być łączona z oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak również, że przymiot strony takiego postępowania przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w kwestii tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości (która zdaniem skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej wytwórni masy bitumicznej, w ocenie organu znajduje się poza tym zasięgiem), rozważania organu są niekonsekwentne. Z jednej strony organ ustala,
iż skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, wobec czego już
z tego powodu nie ma interesu prawnego, a z drugiej strony organ zakłada, że jednak ten tytuł skarżący posiada - nie wyjaśniając ostatecznie tej kwestii. Zatem problem tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w L. winien być definitywnie rozstrzygnięty przy ponownym badaniu sprawy. W tym zakresie nic nie stało na przeszkodzie, by organ oświadczenie skarżącego
o tym, iż jest właścicielem tej nieruchomości - zweryfikował chociażby przez zwrócenie się od Urzędu Miasta w L. Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków o uzyskanie stosownej informacji lub dokumentu w postaci wypisu z ewidencji gruntów. Brak jest podstaw by ciężar wykazania powyższego wyłącznie w całości przerzucać na skarżącego. W przypadku ustalenia braku tytułu prawnego po stronie skarżącego do ww. nieruchomości, brak jest konieczności czynienia dalszych rozważań w kwestii interesu prawnego po stronie skarżącego, skoro jest to warunek wstępny. W przypadku natomiast ustalenia, że skarżący posiada tytuł prawny do działki nr [...] obr. [...] w L., organ winien wnikliwie zbadać, czy zasięg oddziaływania planowanej na działce nr [...] obr. [...] w L. zasięgiem swojego oddziaływania obejmuje nieruchomość skarżącego. Sąd I instancji zauważył, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próbował odnieść się do powyższej kwestii, przy czym była to ocena pobieżna i bez bardziej wnikliwego zanalizowania tak sytuacji, jak i dostępnych w aktach sprawy dokumentów.
Organ uznając, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego, oparł się przede wszystkim na raportach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z roku 2015 oraz 2019, których treść wymagała konieczności wnikliwej analizy ze strony organu pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Pierwszy z raportów z 2015 r., dla którego został na zlecenie organu l instancji sporządzony kontrraport (raport weryfikujący zawarte tam dane - opinia techniczna z kwietnia 2017 r. autorstwa Grzegorza Dutkiewicza), okazał się dotknięty szeregiem nieścisłości i wad, przez co został zdyskwalifikowany jako wiarygodny dokument. Powyższe było jedną z przyczyn konieczności sporządzenia kolejnego raportu oddziaływania w 2019 r. Tymczasem organ określając zasięg odziaływania planowanej inwestycji oparł się głównie na tym wadliwym raporcie z 2015. Z kolei drugi z raportów (z 2019 roku), do którego organ się również odnosi, w zakresie określenia oddziaływania planowanej inwestycji zawiera identyczne o ile nie skopiowane z pierwszego wadliwego raportu) istotne z punktu widzenia określenia zasięgu oddziaływania - dane i mapy. O ile pierwszy z raportów był w toku postępowania administracyjnego weryfikowany przez uprawnionego biegłego, o tyle drugi z raportów nie doczekał się już takiej specjalistycznej analizy, co tym bardziej winno wymusić na organie jego głębszą, uważniejszą analizę, skoro przez pryzmat tego dowodu i wniosków tam zawartych, ocenia zakres oddziaływania przedsięwzięcia i brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Tymczasem już na pierwszy rzut oka widać różne nieścisłości w badanym raporcie. Już sam fakt, iż raport z 2019 roku był wielokrotnie poprawiany w toku postępowania, na skutek zgłaszanych uwag, świadczy co najmniej o jego nieprecyzyjności. Powyższe potwierdza również chociażby to, iż w raporcie tym, z niewiadomych przyczyn, przy opisie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania terenu oznaczonym symbolem P/U3/kz, przytacza się tylko część zapisu planu mówiącego o możliwości prowadzenia tam działalności produkcyjno- usługowej, ale z niewiadomych przyczyn pomija się już zapis, iż owa działalność ma się charakteryzować uciążliwością w granicach własnego terenu, W przedmiotowym raporcie mowa jest również o "róży wiatrów" dla miasta N., na którą powołuje się skarżący, tak w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze, gdy tymczasem przedsięwzięcie jest położone poza obszarem tego miasta
i brak jest jakiegokolwiek logicznego i przekonywującego wyjaśnienia, dlaczego nie przyjęto, nie zbadano "róży wiatrów" dla lokalizacji inwestycji, tylko dla miasta sąsiedniego, co jak się wydaje z punktu widzenia określenia zakresu oddziaływania co do hałasu, odoru, pyłu i uwalniania do atmosfery różnych substancji w toku produkcji bizumitu, o których mowa w raporcie - ma zasadnicze znaczenie. Organ do powyższej kwestii właściwie w żaden sposób się nie odnosi, a kwestia ta, w ocenie Sądu
I instancji może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia określenia zakresu oddziaływania, a tym samym istnienia lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Sam fakt oddalenia nieruchomości skarżącego od nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie o ok. 200m (odległości tej również organ nie zbadał i nie określił precyzyjnie), nie jest wystarczającym, by przesądzić brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Skoro zatem w powyższych kwestiach raport oddziaływania z 2019 roku budzi wątpliwości bez głębszej analizy, wątpliwości mogą budzić dalsze bardziej szczegółowe dane i wnioski tam zawarte.
Zdaniem Sądu I instancji raport oddziaływania zawiera szereg szczegółowych danych z różnych dziedzin wiedzy i jest to wiedza specjalna. Rozważyć by zatem należało, czy nie jest niezbędnym, już nawet na użytek prawidłowego określenia kręgu stron postępowania — określenia zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - zasięgnąć opinii specjalisty/biegłego, który byłby w stanie obiektywnie ocenić zakres oddziaływania planowanej inwestycji, a pośrednio rzetelność przedłożonego przez inwestora S.T. raportu oddziaływania z 2019 roku.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na niewystarczające i powierzchowne zbadanie przez organ kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, od czego zależy ustalenie możliwości przypisania skarżącemu statusu strony postępowania i możliwości skutecznego wniesienia odwołania Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie
w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Kolegium od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) bezpodstawnym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 50 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji w następstwie błędnego uznania, że organ odwoławczy nie miał podstawy przerzucać na skarżącego ciężaru wykazania, że jest on właścicielem działki nr [...] obr. [...] w L., ale jego oświadczenie o tym, że jest właścicielem tej nieruchomości winien był zweryfikować cyt.: "chociażby przez zwrócenie się do Urzędu Miasta w L. Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków i uzyskanie stosownej informacji lub dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów" (str. 10 uzasadnienia wyroku), podczas gdy skarżący nie wykonał skierowanego do niego wezwania organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. do wykazania indywidualnego interesu prawnego i przedłożenia jednego ze wskazanych w nim dokumentów, potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia - pod rygorem uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu,
b) bezpodstawnym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. k.p.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji cyt.:
"z uwagi na niewystarczające i powierzchowne zbadanie przez organ kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego" (str. 11 uzasadnienia), będącym następstwem nieuprawnionego zakwestionowania przez Sąd I Instancji rzetelności
i wiarygodności danych i wniosków dokumentu/opracowania specjalistycznego,
o szczególnej mocy dowodowej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 roku, dotyczących obszaru oddziaływania przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania w sprawie, tylko i wyłącznie na podstawie gołosłownych zastrzeżeń skarżącego co do określonego przez autora przedmiotowego raportu, obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, które nie zostały przez niego poparte żadnym dokumentem (kontrraportem lub ekspertyzą)
o porównywalnie kompletnej analizie uwarunkowań środowiskowych, sporządzonym przez specjalistów, dysponujących równie fachową wiedzą jak autor (autorzy) raportu, którego wnioski pozostawałyby w sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora,
c) naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uchybienie obowiązkowi oparcia wyroku na podstawie stanu faktycznego, wynikającego z akt sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na bezpodstawnym stwierdzeniu, jakoby organ odwoławczy nie zbadał i nie określił odległości działki nr [...] obr. [...] w L. (co do której skarżący podnosił prawa właścicielskie) od nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny opisano lokalizację obu tych nieruchomości oraz ich najbliższe otoczenie, minimalną odległość pomiędzy nimi, a także dokumenty znajdujące się w aktach organów obu instancji, na podstawie których ustalenia takie zostały poczynione,
d) naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. polegającym na zaniechaniu oceny legitymacji procesowej skarżącego, rozpoznaniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego również w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I, tj. w zakresie rozstrzygnięcia
o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do E.J. pomimo,
że we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle nie dotyczyła interesu prawnego skarżącego J.J., ale innej z odwołujących się osób - E.J., co do której w postępowaniu odwoławczym ustalano, że nie jest stroną postępowania w sprawie, i która nie wniosła skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie, a zatem skarżący J.J. nie posiadał i nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie dalej idącym, aniżeli rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do niego samego zawartego w pkt II jej wyrzeczenia, w wyniku czego doszło do bezpodstawnego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (względnie wobec braku wskazania w zaskarżonym wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zamiast dyspozycji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. względnie art. 151 p.p.s.a.,
e) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:
- wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, zawierającego trzy odrębne, normatywne podstawy uchylenia decyzji administracyjnej oraz art. 135 p.p.s.a., który w ogóle nie został zastosowany w sprawie przez Sąd I Instancji,
- niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego (względnie przepisów prawa materialnego), z naruszeniem których miała zostać wydana zaskarżona decyzja,
- braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyrzeczenia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. (znak: [...]) oraz braku wyjaśnienia przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji również we wskazanym zakresie,
- sformułowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbędnych i niecelowych, a przez to wadliwych wskazań co dalszego postępowania w sprawie, a to nakazanie organowi odwoławczemu rozważenia przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego, celem zweryfikowania rzetelności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 r. oraz określonego w nim obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, tylko i wyłącznie na potrzeby oceny legitymacji procesowej skarżącego, w sytuacji gdy ewentualna wadliwość raportu we wskazanym wyżej zakresie, nie została jak dotąd uprawdopodobniona żadnym wiarygodnym dowodem, a opiera się tylko i wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach skarżącego.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J. wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ opiera podniesione zarzuty kasacyjne na obu wyżej wymienionych podstawach.
Odniesienie się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem sporu jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Stroną takiego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien wynikać z powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego. Słusznie w niniejszej sprawie stwierdził Sąd I instancji, jak i Kolegium, iż w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania musi być łączona z oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie zwraca się uwagę, że przymiot strony takiego postępowania przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia zatem stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/18). Teren objęty oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest uzależniony przede wszystkim od samego przedsięwzięcia, tj. rodzaju inwestycji, jej parametrów mających wpływ na obszar oddziaływania, rodzaju emisji do środowiska przy uwzględnieniu jednocześnie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych itp. Powyższe ustalenia organy winny poczynić w oparciu o posiadany materiał dowodowy.
W przedmiotowej sprawie z uwagi na etap postępowania, na którym poddano ocenie posiadanie przez J.J. legitymacji procesowej, takim materiałem dowodowym są nie tylko dokumenty, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia dołączone do wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, ale także pozostały materiał dowodowy zgromadzony przez organy, w tym sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, który z uwagi na zakres w nim zawartych danych winien posiadać niezbędne dane do określenia obszaru oddziaływania. Jednocześnie dokonując oceny raportu w zakresie niezbędnym do określenia obszaru oddziaływania na środowisko należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonym zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie poglądem jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Powinno to nastąpić w postępowaniu administracyjnym, a nie dopiero w postępowaniu sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08). Nie jest wystarczającym do podważenia wartości dowodowej raportu same twierdzenia organów, czy to strony postępowania nie poparte dowodami.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione zakwestionowanie przez Sąd i instancji rzetelności i wiarygodności danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 roku (drugiego raportu). Kwestionując wartość dowodową powyższego raportu
w zakresie ustalenia obszaru odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko Sąd I instancji nie sprostał w uzasadnieniu powyższym zasadom w oparciu, o które można zakwestionować skutecznie wartość dowodową powyższego dokumentu. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że organ oparł swoje ustalenia na danych zawartych w raporcie z 2015 roku i z 2019 roku, który nie został poddany przez organ tak specjalistycznej ocenie jak pierwszy. Zdaniem Sądu już na "pierwszy rzut oka widać różne nieścisłości" w tym raporcie. Dalej Sąd I instancji wskazuje na brak ścisłego przytoczenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to istotne dla ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej wskazuje, że w raporcie z 2019 roku mówi się o "róży wiatrów" dla miasta Nowy Sącz, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jest planowane w miejscowości poza obszarem tego miasta, co może mieć wpływ na określenie zakresu oddziaływania co do hałasu, odoru, przemieszczania się pyłów i uwalniania się do atmosfery różnych substancji w toku produkcji bizumitu. Jest to argumentacja zbyt lakoniczna, aby uznać ją za skutecznie podważającą wartość dowodową raportu z 2019 roku. Podejmując się takiej próby, Sąd winien odnieść się do pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zawierającego między innymi dane umożliwiające prawidłowo ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i wskazać na występujące sprzeczności, które mają wpływ nie tyle na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, a na określenie obszaru oddziaływania na środowisko, istotnego dla ustalenia kręgu stron postępowania. Ne jest wystarczające z uwagi na charakter raportu oddziaływania na środowisko tylko ogólnikowe powołanie się na występujące sprzeczności bez ich wskazania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie również wskazać, że uwzględniając inne informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego w 2019 roku np. analizując mapy przedstawiające emisję hałasu, i izolinie stężeń maksymalnych fenolu, pyłu zawieszonego PM 2,5 i PM-10 oraz porównując je
z pozostałym materiałem dowodowym, w tym opinii sporządzonej przez L.P., czy też na zlecenie organu I instancji przez G.D. należy ocenić, czy powyższy materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia czy nieruchomość o nr ewid. [...], uwzględniając jej położenie w odniesieniu do działki, na której ma być zrealizowane planowane przedsięwzięcie, znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Dotychczas przedstawiona argumentacja przez Sąd I instancji, z uwagi na jej lakoniczność, nie daje podstawy do przyjęcia, że kwestię tą organy winny poddać ponownej analizie, z rozważeniem możliwości przeprowadzenia nawet w tym zakresie opinii biegłego.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 50 , art. 77 § 1
i art. 80 k.p.a., a dotyczący błędnego uznania, że organ odwoławczy nie miał podstawy do przerzucenia na skarżącego J.J. ciężaru wykazania, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] obr. [...] w L., skoro organ ten wzywał go do wykazania tytułu prawnego do wspomnianej nieruchomości, określając jednocześnie skutek braku wykonania powyższego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że w złożonych pismach, w tym w skardze, skarżący wskazał na okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za przyjęciem, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający przyjęcie, iż jest stroną postępowania oraz stwierdził, że jest właścicielem wskazanej nieruchomości. Kwestia oceny interesu prawnego została już omówiona w niniejszym uzasadnieniu. Natomiast brak jest podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy do przyjęcia, że sam brak przekazania organowi odwoławczemu dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, z jednoczesnym podaniem wszystkich danych niezbędnych do jej identyfikacji, może stanowić wystarczającą podstawą do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak wykazania przesłanek z art. 28 k.p.a., mając na uwadze obowiązki nałożone przez ustawodawcę na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest zasadny pogląd, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 152/14; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 913/09; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 357/05). Pogląd ten znajduje pełne oparcie w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a także w treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., według których w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zobowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek aktywności organu nie wyłącza oczywiście obowiązku współdziałania stron w wyjaśnianiu istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza takich, których wyjaśnienie bez ich zaangażowania jest niemożliwe lub znacznie utrudnione. Trudno przyjąć, aby takim utrudnieniem było sprawdzenie we właściwym organie, czy skarżący jest właścicielem konkretnej nieruchomości, np. w organie prowadzącym ewidencję gruntów. Do obowiązków organu należy ustalenie właściwego organu, do którego należy zwrócić się o wspomnianą informację. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko organu należy uznać jako wyraz nadmiernego formalizmu.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z treści powołanego przepisu wynika, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić. Należy również podkreślić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej braku podstawy prawnej do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2021 r. w całości, skoro decyzją tą w pkt I umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do E.J., a w pkt II umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do J.J., skoro skargę wniósł na rozstrzygnięcie organu tylko J.J. W postępowaniu administracyjnym nie występuje w żadnej postaci, a w szczególności wywodzone pojęciowo z procesu cywilnego, procesowe współuczestnictwo stron. Każda ze stron zajmuje bowiem w pełni samodzielną pozycję w postępowaniu. Skoro zatem w niniejszej sprawie skargę na decyzję Kolegium wniósł tylko J.J., którego dotyczy pkt II tej decyzji, to brak było podstaw do uchylenia tej decyzji w pkt I dotyczącym odwołania wniesionego przez E.J., która nie wniosła skargi. Natomiast Sąd I instancji w pkt I zaskarżonego wyroku uchylił zaskarżoną decyzję bez punktu, wskazując jednocześnie w tymże wyroku, że rozpatruje skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2021 r., nie ograniczając jej do konkretnego punktu. W skardze J.J. również wskazał, że skarży decyzję wnosząc o jej uchylenie, nie precyzując bliżej żądania. Należy zatem przyjąć, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, nie uzasadniając tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa jakim kryteriom winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki w oparciu, o które Sąd wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodzić się jedynie należy, że brak jest w uzasadnieniu wskazania podstawy uchylenia całej decyzji, a nie tylko w części dotyczącej wnoszącego skargę J.J., czy też podając w końcowej części podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 nie określił bliżej podstawy rozstrzygnięcia poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej oraz brak jest powiązania podstawy z konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenia miał się dopuścić organ administracji publicznej i przepisami prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że część zarzutów kasacyjnych zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji winien uwzględnić wskazane w nim wytyczne, w szczególności dotyczące oceny dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego przez organy w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w celu ustalenia stron postępowania. Jednocześnie w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, winien rozważyć możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w części dotyczącej potwierdzenia tytułu wnoszącego skargę do nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] w drodze art. 106 § 3 p.p.s.a.
Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia od J.J. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.