III OSK 95/25

III OSK 95/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 90/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-10-23
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 oraz art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Ostrowieckiego od punktu II, punktu III i punktu IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 90/24 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Ostrowieckiego w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie i transport odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Ostrowieckiego na rzecz W. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 października 2024r. sygn. akt II SAB/Ke 90/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Ostrowieckiego w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w pkt I umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty Ostrowieckiego do załatwienia wniosku W. K. z 11 marca 2019 r., zmienionego wnioskiem z 16 lutego 2022 r., o zmianę zezwolenia na zbieranie i transport odpadów; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych; w pkt IV zasądził od Starosty Ostrowieckiego na rzecz W. K. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W. K. (dalej: "skarżący") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek z 11 marca 2019 r, o zmianę decyzji Starosty Ostrowieckiego (dalej: "Starosta", "organ") z 30 grudnia 2015 r. znak: RS.II.6233. 33.2015, którą zostało mu udzielone zezwolenie na zbieranie i transport odpadów i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie prowadzenia postępowania, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."); zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 11 marca 2019 r., prowadząc działalność gospodarczą "[...]" wystąpił do Starosty z wnioskiem o zmianę ww. decyzji tego organu z 30 grudnia 2015 r. Starosta decyzją z 24 marca 2020 r. znak: RŚG.II 1.6233.2.2019 odmówił dokonania zmiany powyższej decyzji i cofnął pozwolenie na zbieranie odpadów. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 sierpnia 2020 r. znak: SKO.OS-60/3217/194/2020 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Następnie decyzją z 14 września 2020 r. znak; RŚG.111.6233.2.2019 Starosta ponownie odmówił dokonania zmiany decyzji z 30 grudnia 2015 r. i cofnął pozwolenie na zbieranie odpadów, przy czym rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Kolegium z 23 listopada 2020 r. znak: SKO.OŚ.-60/4851/284/2020 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z 15 marca 2021 r. znak: RŚG.III.6233.2.2019 Starosta po raz kolejny orzekł o odmowie zmiany i cofnięciu ww. decyzji własnej z 30 grudnia 2015 r.
Kolegium decyzją z 6 sierpnia 2021 r. znak: SKO.OŚ.-60/2678/65/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Staroście, wskazując, że organ ten po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzjach Kolegium i nie wykazał, na jakiej podstawie uznaje, że zmiana zezwolenia stanowi zmianę istotną w rozumieniu art. 41 a ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699, ze zm.; dalej: "u.o."). Podkreślił, że w tej sprawie zachodzi konieczność powołania biegłego.
Starosta 29 września 2021 r. powołał biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu ustalenia, czy stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał organ do procedowania na podstawie art. 41 a ust. 6 ustawy o odpadach. Biegły złożył opinię 28 listopada 2021 r. i stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 41 a ust. 6 tej ustawy.
Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. znak: SKO.OŚ.-60/4462/238/22 Kolegium uznało ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Staroście dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do 30 września 2022r., zarządzając wyjaśnienie przyczyn i osób winnych przewlekłego prowadzenia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący podkreślił, że pomimo powyższego sprawa nadal nie została ostatecznie rozstrzygnięta.
Starosta 2 września 2022 r. powołał kolejnych biegłych w celu ustalenia, czy żądana przez skarżącego zmiana decyzji z 30 grudnia 2015 r., na podstawie której zostało mu udzielone zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, jest zmianą istotną w rozumieniu art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach. Następnie decyzją z 16 czerwca 2023 r. znak: RŚG.III.6233.2.2019 Starosta umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone w całości decyzją Kolegium z 24 stycznia 2024 r. znak: SKO.OŚ.-60/5963/230/2023 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że zezwolenie na zbieranie i transport odpadów z terminem obowiązywania do 30 listopada 2020 r., udzielone decyzją z 30 grudnia 2015 r., wygasło z mocy prawa z dniem 16 listopada 2022 r. Powołując się na przepis art. 15 zzzzzy ust. 1, dodany do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "ustawa COVID-19"), na mocy art. 46 pkt 35 ustawy z 14 maja 2020 r. zmieniającej ww. ustawę, Kolegium podkreśliło, że termin obowiązywania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów wydanego na czas określony, którego termin ważności upływał w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu zagrożeń wirusem Sars- CoV-2 ulegał przedłużeniu do czasu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, pod warunkiem, że dysponujący takim zezwoleniem wystąpił o zmianę posiadanej decyzji do 5 marca 2020 r., co bezspornie miało miejsce w sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ww. przepis utracił moc 16 listopada 2022 r., po upływie 6 miesięcy od dnia odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, co miało miejsce 16 maja 2022 r. Kolegium wskazało nadto, że 18 października 2022 r. ustawodawca zmienił ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez dodanie art. 226a, przy czym wniosek skarżącego potraktować należy jako objęty hipotezą art. 226a ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, aby racjonalny ustawodawca dopuścił do sytuacji, że z uwagi na zmiany w przepisach doszło do sytuacji skutkującej negatywnymi konsekwencjami dla strony, która nie była w stanie przewidzieć skutków zmian wprowadzonych w przepisach. Wskazano również na znaczny okres trwania postępowania w sprawie, który w znacznej mierze był spowodowany niestosowaniem się Starosty do zaleceń i wskazań Kolegium co do istotnych dla postępowania okoliczności.
Skarżący podkreślił, że pomimo zwrotu akt administracyjnych Staroście pod koniec stycznia 2024 r. do chwili wniesienia niniejszej skargi nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie.
Dodał, że Starosta trzykrotnie, zawiadomieniami z: 9 lutego 2024 r., 8 kwietnia 2024 r. oraz 6 czerwca 2024 r. przedłużał termin rozpoznania sprawy i ponownie dopuścił dowód z uzupełniających opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska na okoliczność ustalenia, czy stan faktyczny i prawny uprawniał go do procedowania, zgodnie z art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, wniosku strony o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie istotnej zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 41a ust. 6 u.o.
Jak wskazał skarżący, 5 lipca 2024 r. wniósł do Kolegium za pośrednictwem Starosty ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kolegium wielokrotnie w uzasadnieniach swoich decyzji wskazywało na fakt, że Starosta nie stosuje się do wytycznych co do dalszego toku postępowania, które mają charakter wiążący. Organ I instancji co najmniej trzykrotnie zaniechał ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 41 a ust. 6 u.o.
Nadto skarżący podkreślił, że wprawdzie po upływie prawie 3 lat od wszczęcia postępowania, Starosta postanowił powołać biegłych w celu ustalenia, czy żądana przez wnioskodawcę zmiana decyzji zezwalającej na zbieranie i transport odpadów ma charakter istotny, po uzyskaniu opinii zwierających przeciwne stanowiska, zaniechał wyjaśnienia sprzeczności i wydał decyzję 16 czerwca 2023 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty z 30 grudnia 2015 r.
Zdaniem skarżącego, gdy organ przyjął, że decyzja powyższa wygasła z mocy prawa, bezprzedmiotowe było posiłkowanie się opiniami biegłych, które nie miały znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, a oczekiwanie na stanowisko biegłych powodowało jedynie nieuzasadnione przedłużenie postępowania w sprawie.
W ocenie skarżącego, w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania należy uznać, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie toczy się bowiem ponad 5 lat, tak długi okres prowadzenia sprawy nie ma uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, a wynikający z nieznajomości przez Starostę przepisów prawa, w tym zmian wprowadzanych w obwiązujących przepisach, a także kilkukrotnego niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzjach organu odwoławczego, które miały charakter wiążący.
Mając na uwadze fakt, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte ponad 5 lat temu, przy czym do daty wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność nie została wydana ostateczna decyzja w sprawie, skarżący podniósł, że niniejsza skarga pozostaje w pełni zasadna.
Skarżący zaznaczył, że domaga się zmiany decyzji, która jest podstawą i warunkiem koniecznym, aby mógł nadal prowadzić działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów. Aktualnie obowiązująca decyzja wygasa z dniem 31 grudnia 2025 r., co może spowodować nieodwracalne konsekwencje z punktu widzenia skarżącego jako pracodawcy, który zatrudnia kilkunastu pracowników.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, a także oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej.
Starosta stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż podejmował działania istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, ponadto 19 lipca 2024 r. wydał decyzję w sprawie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta podniósł m.in., że wydał w tej sprawie sześć decyzji: 3 czerwca 2020 r., 14 września 2020 r., 15 marca 2021 r., 14 października 2022 r. o odmowie udzielenia zezwolenia oraz cofnięciu posiadanego zezwolenia i 16 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania ze względu na fakt, że zezwolenie wygasło. Po złożeniu niniejszej skargi decyzją z 19 lipca 2024 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Organ wyjaśnił, że po wydaniu każdej z poprzednich decyzji skarżący składał odwołanie do Kolegium, które każdorazowo uchylało te decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta dodał, że każdorazowo wywiązywał się z obowiązków informacyjnych względem stron postępowania, informując o długości trwania postępowania i powodach niezałatwienia sprawy w terminie. W toku tego postępowania Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dwa razy wydał negatywną opinię dotyczącą spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez miejsca magazynowania odpadów, zlokalizowane na terenie działki nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], przewidziane do gromadzenia odpadów przez skarżącego. Starosta wskazał, że dwa razy powoływał biegłego w tej sprawie w zakresie, czy wnioskowana zmiana stanowiła zmianę istotną, zgodnie z zaleceniami Kolegium, a także występował o uzupełnienie opinii w tym zakresie. Termin zmienianego zezwolenia posiadanego przez skarżącego w myśl art. 15zzzzzy ust. 1 ustawy COVID-19 ulegał przedłużeniu do czasu rozpoznania wniosku albo pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Przepis ten utracił ważność 16 listopada 2022 r. W związku z tym decyzją z 19 lipca 2024 r. Starosta ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób bezczynny i przewlekły.
Sąd uznał, że okresem, w którym organ zlekceważył obowiązki wynikające z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") był okres pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego (4 lipca 2019 r.) a wydaniem decyzji przez Starostę tj. 3 czerwca 2020 r. odmawiającej zmiany ww. zezwolenia. Decyzja załatwiająca sprawę (nieostateczna) została zatem wydana po 11 miesiącach, z czego przez 9 miesięcy organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że tryb przewidziany w art. 36 k.p.a. Starosta zastosował po raz pierwszy dopiero w drodze zawiadomienia wydanego 22 stycznia 2021 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., czyli już po wydaniu kolejnej decyzji odmawiającej zmiany ww. zezwolenia i ponownym uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy decyzją z 30 listopada 2020 r.
Sąd I instancji wskazał, że 1 października 2021 r. Starosta poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył termin jej załatwienia do 30 listopada 2021 r. We wskazanym terminie organ jednak nie wydał decyzji. Następnie zawiadomieniem z 31 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022 r.
Sąd zwrócił uwagę, że 17 lutego 2022 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, którym zmienił wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie, co spowodowało powtórzenie przez organ pewnych czynności procesowych. Sąd podkreślił, że organ ponownie organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. i z przekroczeniem tych terminów 29 kwietnia 2022 r. skierował do skarżącego zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy - do 30 czerwca 2022 r. Przed upływem tergo terminu Starostwa zawiadomił skarżącego, że sprawę załatwi do 31 sierpnia 2022 r. W tym jednak terminie decyzja nie została wydana, jak również do jej wydania nie doszło w terminie wyznaczonym przez organ drugiej instancji na załatwienie sprawy (w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie strony) tj. do 30 września 2022 r. Organ był bezczynny do 14 października 2022 r., w tej dacie wydał decyzję odmawiającą zmiany ww. zezwolenia.
Z podanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w części zarzucającej organowi bezczynność, ponieważ bez wątpienia w toku prowadzonego postępowania organ nie załatwiał sprawy w okresach wskazanych w art. 35 k.p.a., ani nie uchronił się przed skutecznym zarzutem naruszenia prawa, stosując tryb z . art. 36 k.p.a. Bezczynność organu, która okresowo sięgała nawet wielu miesięcy, jak również okoliczność powtarzania się okresów bezczynności (nawet jeśli trwały one kilkanaście dni) doprowadziły Sąd do oceny tej bezczynności jako rażącej (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. - pkt II wyroku). Sąd nie znalazł argumentów, dla których w omówionych wyżej okresach organ nie mógł w trybie art. 36 k.p.a. wyjaśnić stronie powodów trwającego opóźnienia i wyznaczyć nowego terminu załatwienia sprawy, choć jak wynika z akt sprawy czynił to w pewnych okresach.
Sąd I instancji stwierdził również, że szczegółowa analiza podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności procesowych wskazuje, że organ nie ustrzegł się w prowadzonym postępowaniu również wadliwości polegającej na przewlekaniu tego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji organ w pewnych okresach prowadził postępowanie opieszale, nieskutecznie, podejmując nieuzasadnione procesowo czynności (wydanie decyzji pomimo niewykonania wytycznych organu odwoławczego). Sąd stwierdził, w kontekście okresu od wpływu wniosku w marcu 2019 r., nawet pomimo jego zmiany w lutym 2022 r. i wydania ostatniej z decyzji 19 lipca 2024 r. (po wniesieniu skargi), że czas trwania tego postępowania jawi się jako długi, a postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę jako nieefektywne, raczej zmierzające do podważenia stanowiska organu odwoławczego, pomimo kompetencji kontrolnych organu drugiej instancji, mających przecież na celu wyznaczenie prawidłowego kierunku prowadzenia postępowania. Starosta kontestował stanowisko Kolegium, co okazywał korespondencją kierowaną do organu ochrony środowiska, czego dowodzi ilość decyzji kasacyjnych, które w tym postępowaniu wydało Kolegium.
Zdaniem Sądu I instancji, wnikliwa analiza przebiegu kontrolowanego postępowania prowadzonego przez Starostę w tej sprawie wskazuje, że postępowanie to prowadzone było przewlekle i to w stopniu rażącym. Sąd stwierdził, że strona ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, że załatwi jej sprawę bez zbędnej zwłoki, przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji skoro sprawa nie została zakończona przez Starostę przez kilka lat, do dnia wniesienia skargi to organ rażąco zlekceważył obowiązki wynikające z art. 12 k.p.a.
Starosta wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punktu II, punktu III oraz punktu IV.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., przez przyjęcie, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób bezczynny i przewlekły w stopniu rażącym i w konsekwencji przyczyniło się do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach II, III i IV i umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę w stopniu rażącym w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie i transport odpadów oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego wedle norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., przez przyjęcie, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób bezczynny i przewlekły w stopniu rażącym i w konsekwencji przyczyniło się do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
2. W ocenie NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną wszelkie zarzuty, które ze względu na swój charakter prawny można rozpatrzeć łącznie, są niezasadne z kilku zasadniczych powodów.
W zaskarżonym wyrok, Sąd I instancji: a) umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 11 marca 2019 r. (zmienionego wnioskiem z 16 lutego 2022 r.) o zmianę zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, b) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz c) wymierzył organowi grzywnę (1000 zł) oraz d) orzekł o kosztach postępowania sądowego. Organ zaskarżył wyrok we wskazanej części (punkty b, c, d) nie zaskarżając pkt a (o umorzeniu postępowania). Zdaniem organu, w okresie uznanym przez Sąd za "bezczynność" występowała sytuacja związana z epidemią COVID-19, wprowadzane nowe rozwiązania prawne, które powodowały znaczne wątpliwości interpretacyjne, znacznie zwiększyła się ilość prowadzonych postępowań administracyjnych. Dodatkowo organy w tym czasie uzupełniały postępowanie dowodowe (wyłaniano wykonawców opinii specjalistycznych, zawierano umowy, oczekiwano na sporządzenie opracowania).
Zdaniem NSA, tak uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonych oczekiwań z kilku względów.
Po pierwsze - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach szczegółowo wskazał okresy, w których Starosta Ostrowiecki dopuścił się bezczynności i przewlekłości oraz przeanalizował celowość i trafność podejmowanych przez organ czynności w odniesieniu do ich przydatności do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że takim okresem, w którym organ zlekceważył obowiązki wynikające z art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. był okres pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego (4 lipca 2019 r.) a wydaniem decyzji przez Starostę 3 czerwca 2020 r. odmawiającej zmiany ww. zezwolenia. Sąd wskazał, że organ ani nie załatwił sprawy w terminie 30 dni, ani też nie uczynił tego w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jak również nie wypełnił swoich obowiązków związanych z zawiadomieniem strony w trybie art. 36 k.p.a. o powodach niezałatwienia jej sprawy. Decyzja załatwiająca sprawę (nieostateczna) została zatem wydana po niespełna 11 miesiącach, z czego przez 9 miesięcy organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 36 k.p.a. Starosta zastosował po raz pierwszy dopiero w drodze zawiadomienia wydanego 22 stycznia 2021 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., czyli już po wydaniu kolejnej decyzji odmawiającej zmiany ww. zezwolenia i ponownym uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy decyzją z 30 listopada 2020 r.
Po drugie – Sąd I instancji wskazał również, że następny okres bezczynności w sprawie rozpoczął się zawiadomieniem z 1 października 2021 r. organu I instancji informującym wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczeniu terminu jej załatwienia do 30 listopada 2021 r. Do tego dnia jednak decyzja nie została wydana przez Starostę. Organ dopiero zawiadomieniem z 31 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego o terminie załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022 r. W dniu 17 lutego 2022 r. wpłynęła do organu zmiana do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, która spowodowała powtórzenie przez organ pewnych czynności procesowych. Ponownie organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie w I instancji w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. i z przekroczeniem tych terminów 29 kwietnia 2022 r. skierował do strony zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy (tj. do 30 czerwca 2022 r.). Przed upływem tergo terminu Starostwa zawiadamia zainteresowanego, że sprawę załatwi do 31 sierpnia 2022 r. W tym jednak terminie decyzja nie została wydana, jak również do jej wydania nie doszło w terminie wyznaczonym przez organ drugiej instancji na załatwienie sprawy (w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie strony) tj. do dnia 30 września 2022 r. Organ był bezczynny do 14 października 2022 r., w tej dacie wydał decyzję odmawiającą zmiany ww. zezwolenia.
Po trzecie – w takich okolicznościach faktycznych sprawy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga była zasadna w części zarzucającej organowi bezczynność. Dodatkowo wskazano również na przejawy przewlekłego postępowania przez organ w niniejszym postępowaniu (np. okres pomiędzy doręczeniem Staroście 13 sierpnia 2021 r. decyzji SKO a wydaniem postanowienia o powołaniu biegłego, co nastąpiło dopiero 29 września 2021 r.). prawidłowo zostało uznane, że w pewnych okresach organ prowadził postępowanie opieszale, nieskutecznie, nieefektywnie, podejmując nieuzasadnione procesowo czynności.
Po czwarte – Sąd wykazując okresy bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zasadnie również przyjął, że postępowanie takie miało charakter "rażący" (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. - pkt II wyroku), gdyż w sumie przez kilka lat, do dnia wniesienia skargi, niniejsza sprawa nie została zakończona przez Starostę - także z przyczyn zależnych od organu. Przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.
Po piąte - bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego, jakie zaistniały w sprawie w stopniu rażącym, przyczyniły się do wymierzenia organowi grzywny w wymiarze 1000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a. – por. pkt III wyroku). Rozstrzygnięcie przewidziane zatem w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24). W niniejszej sprawie Sąd instancji prawidłowo wykazał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało zarówno charakter "rażący:, jak i uzasadnił adekwatną grzywnę (1000 zł). Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Po szóste – bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., gdyż przepisy te są naturalną konsekwencją uznania przez Sąd I instancji bezczynności i przewlekłego postępowania prowadzonego przez organ. Art. 200 p.p.s.a., który był stosowany przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wprowadza tzw. "zasadę rezultatu", zgodnie z którą stronie, której środek zaskarżenia okazał się skuteczny, należy się zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pod tym ostatnim pojęciem - w odniesieniu do strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego - ustawodawca rozumie m.in. ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Stąd też Sąd I instancji prawidłowo w pkt. IV wyroku zasądził od Starosty Ostrowieckiego na rzecz skarżącego wskazaną kwotę.
Po siódme – w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17) podkreśla się, że argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, czy też to, że sprawy są skomplikowane merytorycznie - nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Podkreślić należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Dodatkowo należy także przypomnieć, że stan epidemii COVID 19 został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027) a sam w sobie stan epidemii nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej organy do pozostawania w bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób tak przewlekły (por. wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7690/21). Jest to tym bardziej zasadne, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał na kilka okresów zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy (w datach: od 4 lipca 2019 r. do 3 czerwca 2020 r., od 1 października 2021 r. do 30 listopada 2021 r., od 17 lutego 2022 r. do 30 września 2022 r.). Na marginesie należy wskazać, że biorąc pod uwagę wpływ pierwotnego wniosku do organu w dniu 11 marca 2019 r. (nawet pomimo jego zmiany w lutym 2022 r.) to wydanie decyzji w sprawie w dniu 19 lipca 2024 r., czyli po upływie ponad 5 lat, jawi się również jako przejaw ignorowania prawa do dobrej administracji, rozumianej jako zasada zapewnienia obywatelom dostęp do sprawiedliwej, rzetelnej i efektywnej administracji publicznej. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 92).
3. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.