III OSK 947/23

III OSK 947/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Bk 898/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 21 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 898/22 w sprawie ze skargi J.S. i D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2022 r. nr 408.136/F-24/XV/22 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 898/22 oddalił skargę J.S. i D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2022 r. nr 408.136/F-24/XV/22 w przedmiocie usunięcia odpadów.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 23 września 2022 r. nr POR.6236.6.2021, działając w oparciu o art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."): nakazał D.S. i J.S. (dalej w skrócie: "skarżący"), jako posiadaczom odpadów, usunięcie wymienionych odpadów z terenu działki o nr geod. [...] obręb [...], Gmina [...].
Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania skarżących, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr 408.97/G-2/XV/2022 zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z zaleceniem prawidłowego wszczęcia postepowania w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów (tj. z urzędu) i prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania, z podkreśleniem, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest wyłącznie względem posiadacza odpadów.
W ramach prowadzonego ponownie postępowania, Wójt Gminy [...] w dniu 19 sierpnia 2022 r. zawiadomił dotychczasowe strony postępowania ([...]) o utracie przez nich statusu strony oraz podjął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z terenu działki o nr geod. [...]. Decyzją z dnia 23 września 2022 r. Wójt Gminy [...] ponownie nakazał skarżącym, jako posiadaczom odpadów, usunięcie z terenu działki o nr geod. [...] zgromadzonych na nich odpadów (pkt I); ustalił termin wykonania w/w obowiązku (pkt II); określił sposób usunięcia odpadów (pkt III) oraz umorzył postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki o numerze geod. [...] obręb [...], stanowiącej własność D.B. (pkt IV).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, zarzucając jej m.in. naruszenie: 1) art. 3 ust 1 pkt 6 u.o., poprzez zakwalifikowanie przedmiotów znajdujących się na działkach o nr geod. [...], będących ich własnością, jako odpadów; 2) art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o., poprzez uznanie przez organ, iż działki o nr geod. [...] stanowią składowisko odpadów; 3) art. 26 ust. 1 i ust 6 u.o., poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji podstaw prawnych dotyczących zakwalifikowania przez organ odpadów do określonych kodów, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr 408.136/F-24/XV/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza jednoznacznie, że właścicielami działek o nr geod [...] są skarżący (zatem decyzja zasadnie została do nich skierowana), a przedmioty znajdujące się na w/w działkach są odpadami, pomimo subiektywnego przekonania skarżących, że mogą je wykorzystywać w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ustalenia poczynione w trakcie oględzin oraz protokół kontrolny PWIOŚ z dnia 26 listopada 2021 r. dowodzą, że na nieruchomości skarżących znajdują się odpady złomu metalowego oraz odpady z grupy 16 i 17 oraz inne tam opisane, które w opinii inspektorów zmieszane w ten sposób ze sobą wypełniają definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 6 u.o. Skarżący podpisali przedmiotowy protokół kontrolny i nie wnieśli do niego żadnych zarzutów. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że sprawa przetrzymywania odpadów na działce o nr geod. 49/3 była już rozpatrywana w 2018 r. i wówczas organ uznał, że faktycznie przedmioty gromadzone na nieruchomości mogły znaleźć zastosowanie i dlatego nie stanowią odpadu. Tym niemniej, przedmioty te nadal znajdują się na tych nieruchomościach, nie posiadają śladów użytkowania, pryzmy usytuowane są bezpośrednio na gruncie, niezabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych, elementy składowane przez wiele lat ułożone są w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, metalowe części pokryte są rdzą, a niektóre z nich porośnięte są wysoką trawą – co dowodzi, że zgormadzone przedmioty (odpady) w żaden sposób nie zostały wykorzystane. Odnosząc się zaś do zakresu odpadów koniecznych do usunięcia, Kolegium stwierdziło, że ustalenie przez organ pierwszej instancji, że na przedmiotowych działkach zachodzi składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, o kodach wymienionych w sentencji decyzji z grupy 15, 16, 17 i 20, jest wystarczające i organ nie miał obowiązku opisywania konkretnego miejsca położenia odpadów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli skarżący, powtarzając istotę zarzutów zawartych w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ prawidłowo ustalił istnienie odpadów na działkach o nr geod. [...], położonych w obrębie [...]. Z protokołu kontroli PWIOŚ z dnia 26 listopada 2021 r. jednoznacznie wynika, że na terenie działki [...] "zalegają odpady magazynowane przez J.S. przez lata". Ponadto w toku czynności wyjaśniających organy ustaliły, że na działce nr geod. [...] znajdują się trzy dźwigi oraz dwie przyczepy, leżą słupy betonowe, hałda czystego piachu i ziemi oraz słupki betonowe i gałęzie. Organ zakwalifikował w/w odpady jako zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, przyporządkowując im kod: 16 01 04, odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów o kodzie 17 01 01, żelazo i stal o kodzie 17 04 05, oraz glebę i ziemię, w tym kamienie o kodzie 20 02 02. Dokonując z kolei kontroli działki o nr geod. 49/3 organ ustalił, że zgromadzone są na niej odpady o kodzie: 15 01 02 Opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 03 Opakowania z drewna, 16 01 03 Zużyte opony, 16 01 04 Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 16 01 17 Metale żelazne, 16 01 18 Metale nieżelazne, 16 01 22 Inne niewymienione elementy, 16 01 99 Inne niewymienione odpady, 16 02 04 Zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 13, 16 02 13 Zużyte urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12, 16 02 14 Zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 13,16 02 15* Niebezpieczne elementy lub części składowe usunięte ze zużytych urządzeń, 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 04 01 Miedź, brąz, mosiądz, 17 04 02 Aluminium, 17 04 03 Ołów, 17 04 05 Żelazo i stal, 17 04 06 Cyna, 17 04 07 Mieszaniny metali, 17 04 11 Kable inne niż wymienione w 17 04 10, 20 01 33 Baterie i akumulatory łącznie z bateriami i akumulatorami wymienionymi w 16 06 01, 16 06 02 lub 16 06 03 oraz niesortowane baterie i akumulatory zawierające te baterie, 20 01 23 Urządzenia zawierające freony, 20 01 36 Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35, 20 01 40 Metale.
W ocenie WSA w Białymstoku, zaliczenie wskazanych przedmiotów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. nie budzi wątpliwości, podobnie jak ich klasyfikacja. Z ustaleń organów, znajdujących pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym dokumentacji fotograficznej, wynika, że składowane na działce nr [...] przedmioty nie posiadają śladów użytkowania, pryzmy usytuowane są bezpośrednio na gruncie (część na trylinkach, kostce polbrukowej), niezabezpieczone przed działaniem czynników atmosferycznych, elementy składowane przez wiele lat ułożone są w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, a metalowe części pokryte są rdzą, niektóre z nich porośnięte są wysoką trawą, co dowodzi, że zgormadzone przedmioty (odpady) w żaden sposób nie są wykorzystane. Co do znajdujących się na w/w działkach pojazdów, organ zasadnie oparł się w tym zakresie na ustaleniach zawartych w protokole PWIOŚ, potwierdzającym, że samochody: [...], ze względu na swoje zużycie i uszkodzenie, nie są pojazdami nadającymi się do użytku, do którego są przeznaczone ze swej istoty i stanowią odpad, który powinien zostać przekazany do stacji demontażu, natomiast samochody [...] powinny zostać zwrócone ich właścicielom. Do zwrotu przedmiotowych aut nie doszło, co potwierdziły oględziny organu z dnia 28 marca 2022 r., a skarżący, zobowiązani przez organ do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan techniczny w/w pojazdów i określenie, które z nich są zabytkami, nie przedłożyli żadnych dowodów na tę okoliczność. Według oświadczenia skarżącego, niektóre z tych pojazdów są zdatne do użytku, pozostałe stanowią zabytki przygotowane do renowacji, a pojazdy [...] nie stanowią jego własności, nie jest on też ich posiadaczem. Jednak na wezwanie organu skarżący nie wskazał danych identyfikujących ich właścicieli. Ponadto, podczas rozprawy w dniu 31 stycznia 2023 r., skarżący wprost przyznał, że "lubi stare rzeczy – pojazdy, które znajdują się na jego działce stanowią jego własność i nie muszą mieć badań technicznych, gdyż mają po 30 lat. Nie rozbiera samochodów na części i nie handluje nimi".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mają też racji skarżący, twierdząc, że niezbędnym elementem decyzji nakazującej usuniecie odpadów, poza kodem i rodzajem, jest wskazanie konkretnych przedmiotów, ilości i dokładnego miejsca położenia tych odpadów, które zobowiązani są oni usunąć. Po pierwsze, żaden przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Po drugie, wskazanie przez organ konkretnej ilości odpadów do usunięcia jest bardzo trudne lub wręcz niemożliwe, albowiem to skarżący wwieźli określone odpady i oni najlepiej wiedzą, jaka dokładna ich ilość musi być usunięta. Trudno zatem wyobrazić sobie, aby organ mógł posłużyć się skuteczną metodą w celu wyliczenia ilości odpadów przewidzianej do usunięcia, tym bardziej, że na działkach o nr geod. [...] znajdują się ogromne ilości odpadów. Tym bardziej organ nie ma zatem obowiązku opisywania miejsca położenia odpadów, które mogą być (i były – co potwierdzają protokoły z oględzin) przenoszone przez skarżących w obrębie nieruchomości. Idąc zaś tokiem rozumowania strony, przed wydaniem decyzji należałoby zewidencjonować każdy przedmiot znajdujący się na nieruchomości, opisać jego kod, położenie i masę.
Według WSA w Białymstoku, organy wykazały ponadto w sposób prawidłowy, że na działce nr geod. 48/2 i 49/3 zdeponowane zostały odpady w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 6 u.o., o wskazanych kodach i właściwościach, a zarzuty formułowane w tym zakresie przez skarżących nie zdołały skutecznie podważyć dokonanej oceny. Przeprowadzone dwukrotnie oględziny, a w szczególności obszerna dokumentacja zdjęciowa, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zgromadzone przedmioty, opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, stanowiły odpady w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Świadczy o tym nie tylko sposób zgromadzenia, ale przede wszystkim ich stan i brak uporządkowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło również do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J.S. i D.S. Zaskarżając wyrok w części utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 września 2022 r. nr POR.6236.6.2021 w punktach I, II i III, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucili naruszenie:
1) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieustalenie jakie rzeczywiście przedmioty znajdują się na przedmiotowych działkach, a także jakie konkretnie przedmioty mają być usunięte, jednocześnie nie rozważono, czy przedmioty, które mają ulec usunięciu, w dalszym ciągu znajdują się na działkach oraz na jakim obszarze ewentualnie miałyby się znajdować, bowiem oględziny działek zostały przeprowadzone w październiku 2021 r., zatem wiele miesięcy przed wydaniem zaskarżonego wyroku Sądu, jak i decyzji organów obu instancji;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pobieżne i schematyczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku, w szczególności lakoniczne wskazanie, iż odwołanie od decyzji SKO w Białymstoku nie było uzasadnione, a stanowisko zaprezentowane i utrzymane przez wszystkie instancje organów jest zasadne, podczas gdy WSA w Białymstoku w żaden obiektywny i rzeczowy sposób nie odniósł się do okoliczności powołanych podczas rozprawy, nie rozważył również faktu, iż od czynności, na których oparł decyzję organ pierwszej instancji minęło półtora roku, a tym samym decyzja o utrzymaniu w mocy przez Sąd uprzednich decyzji organów nie opiera się na rzeczywistym stanie faktycznym i nie weryfikuje w sposób obiektywny przedmiotów znajdujących się na nieruchomościach skarżących;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że oględziny przeprowadzone przez organy na nieruchomościach skarżących mają stanowić dowód w sprawie, jakoby skarżący mieli posiadać odpady na nieruchomości – podczas gdy oględziny te zostały wykonane na okres ponad rok przed wydaniem zaskarżonego wyroku, zatem nie opierają się na faktycznym stanie rzeczy i nie wykazują rzeczywistego stanu posiadania skarżących, jednocześnie czynność oględzin nie stanowi obiektywnego dowodu wobec uznania i ważnego dowodu w sprawie wobec faktu, iż została przeprowadzona przed wyłączeniem z postępowania sąsiadów skarżących, w szczególności [...], którzy to brali czynny udział w czynnościach oględzin, natomiast wobec konfliktu sąsiedzkiego, a także możliwości wpływania na przeprowadzenie czynności oględzin przez sąsiadów, czynność ta winna zostać ponownie przeprowadzona bez udziału osób nieposiadających interesu prawnego i bez udziału osób wykluczonych z postępowania;
4) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości i w rezultacie pominięcie zasady przyznanej obywatelom, tj. prawa własności, proporcjonalności i posiadania przez skarżących prawa własności nieruchomości, będącym przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast nadinterpretacja przepisów u.o. przez organ prowadzi do naruszenia istoty własności i swobodnego dysponowania własnością, a także przekroczenia zasady proporcjonalności wobec rażącego naruszenia prawa strony do gromadzenia majątku i własności do gruntu;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ pierwszej instancji, a tym samym i organ drugiej instancji, następujących przepisów:
a) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące skutkiem zakwalifikowania przedmiotów znajdujących się na działkach o nr geod. [...], będących własnością skarżących, jako odpadów, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmioty te nie miały zastosowania, były niezdatne do użytku bądź zagrażały środowisku, lub też były przedmiotami nienadającymi się do użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem, nie nastąpiła zmiana wykorzystania czy przeznaczenia przedmiotów znajdujących się na posesjach skarżących względem ich pierwotnego zastosowania;
b) art. 26 ust. 1 i ust. 6 u.o., poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji podstaw prawnych dotyczących zakwalifikowania przez organ odpadów do określonych kodów, a jedynie ograniczenie się do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów, co nie pozwala na weryfikację, jakie przedmioty organy zakwalifikowały jako odpady, bowiem dochodzi do sytuacji, w której wszystkie przedmioty, które posiadają skarżący, są odpadami, bez względu na to, kiedy zostały nabyte, od kiedy skarżący je posiadają, gdzie się znajdują, czy są wykorzystywane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem – co w rezultacie prowadzi do sytuacji, w której brak precyzyjnego wskazania rodzaju odpadów, a także precyzyjnego stwierdzenia co do każdego przedmiotu, stanowiącego w ocenie organu odpad, skutkuje brakiem możliwości prawidłowej realizacji nałożonego przez organ w decyzji obowiązku usunięcia odpadu, skarżący bowiem przy ewentualnym wykonaniu decyzji nie mają wiedzy, co zdaniem organu jest odpadem, a co nie, i mimo ewentualnego wykonania decyzji wobec skarżących mogą być wyciągane dalsze skutki prawne, chociażby w ich ocenie prawidłowo zrealizowali dyspozycję;
c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, z jakich przyczyn zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z protokołem PWIOŚ wobec pojazdu marki [...] o nr. rej. [...], podczas gdy z protokołu wynika, że ma on zostać zwrócony właścicielowi, natomiast z decyzji organu wynika, że stanowi on odpad i powinien być przekazany do stacji demontażu, co w rezultacie prowadzi do niemożności właściwego wykonania jakichkolwiek decyzji organu oraz pokrzywdzenia interesu skarżących oraz właściciela pojazdu;
d) art. 75 w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie nieprzeprowadzenie oględzin pojazdów wymienionych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także nieprzeprowadzenie dostatecznie wnikliwego dowodu z dokumentacji pojazdów, w szczególności w zakresie własności pojazdów, a także nieodniesienie się do faktur VAT przedłożonych do odwołania, wskazujących na wartość pojazdów, podczas gdy sam fakt niezarejestrowania pojazdu nie świadczy o jego nieużytkowości oraz nienadawaniu się do eksploatacji, stwierdzenie tego faktu wymaga wiedzy specjalistycznej i fakt ten winien być stwierdzony niepodważalną opinią biegłych specjalistów; jednocześnie organ zaniechał weryfikacji danych właścicieli pojazdów, bowiem pojazd [...] nie stanowią własności skarżących – mimo, iż w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji wskazano na pochodzenie pojazdów i dlaczego znajdują się na nieruchomości skarżących, jednocześnie jest to stan tymczasowy – tym samym pojazdy te nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, skarżący nie są również posiadaczami tych pojazdów zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy, zatem bez wiedzy właściciela pojazdu i jego obecności w postępowaniu jako osoby posiadającej interes prawny nie można rozdysponowywać jego własnością, jednocześnie wszystkie te pojazdy posiadają wymierną wartość finansową, co w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji organu;
e) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i dokonanie dowolnej oceny dowodów, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów oraz błędną ocenę protokołu kontroli PWIOŚ, a także nadinterpretację stanu faktycznego, która doprowadziła do zbyt daleko idących wniosków i dopuszczenie się stwierdzeń hipotecznych, niezaistniałych wniosków, a mianowicie uznanie, iż przedmioty będące własnością odwołujących się stanowią odpad w rozumieniu ustawy, bowiem ułożone są w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, co ma świadczyć o ich nieprawidłowym wykorzystaniu, a ich dalsze przetrzymywanie mogłoby spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko, podczas gdy skarżący mają wiedzę o posiadanych przedmiotach oraz ich zastosowaniu, a ponadto z protokołu jednoznacznie wynika, że przedmioty te nie powodują zagrożenia, jednocześnie fakt zmiany miejsca położenia przedmiotów, rdza na maszynach rolniczych czy przemysłowych świadczy wyłącznie o używaniu przedmiotów znajdujących się na działkach, ich użytkowości oraz racjonalnym i niezbędnym zastosowaniu;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz do okoliczności podniesionych w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, w szczególności zaniechanie omówienia istotnych okoliczności wskazanych przez skarżących, a mianowicie faktu zarządzania i używania przedmiotów znajdujących się na ich własności, z jednoczesnym brakiem faktycznego rozważenia zarzutów oraz zastrzeżeń poczynionych przez stronę skarżącą, a jedynie powielenie i zacytowanie stanowiska reprezentowanego przez organy obu instancji, z jednoczesnym podaniem, iż zarzuty skarżących nie mają zastosowania, bez dokładnego i indywidualnego podania argumentacji dla tego stanowiska.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy, jednakże w tej sprawie zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, ponieważ umożliwi to należytą kontrolę zaskarżonego wyroku.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA w Białymstoku przepisów postępowania w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny. Wbrew temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i trafnie stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa, a podjęte przez organy czynności doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie jest zasadne twierdzenie strony, że organy naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezweryfikowanie ilości i kategorii odpadów. Powołane przepisy nakazują ustalanie stanu faktycznego przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, co potwierdził Sąd pierwszej instancji, nie budzi żadnych wątpliwości fakt gromadzenia odpadów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., pod pojęciem posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Tym samym, skoro władającymi przedmiotowymi działkami są skarżący, to na ich rzecz przemawia domniemanie, że są oni także posiadaczami odpadów zlokalizowanych na tej działce.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty prawa procesowego. W decyzji organu odwoławczego zawarto wyjaśnienia i ustalenia odnośnie do pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Prawidłowo wskazano, że w/w odpad znajduje się na działce skarżących, a obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadu (strona 5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Okoliczności podnoszone podczas rozprawy przed WSA w Białymstoku, dotyczące pochodzenia pojazdów na działkach skarżących, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość wykazania właścicieli pojazdów. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, jaki wpływ na poprawność rozstrzygnięcia mogła mieć okoliczność brania udziału sąsiadów skarżących w początkowej fazie postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 u.o., w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, organ wykonawczy gminy w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji tej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6 u.o.). Z kolei – jak już wyżej wskazano – przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. definiuje pojęcie posiadacza odpadów i ustanawia domniemanie, według którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na powierzchni ziemi. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14; 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Z powyższego przepisu wynika, że władający daną powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3123/18; 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21). W tej sprawie w/w domniemanie nie zostało obalone.
Nie ma również istotniejszego znaczenia zarzut braku swoistej inwentaryzacji odpadów. Zgodnie z powołanym już art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a ust. 2 tego przepisu stanowi, że w przypadku nieusunięcia takich odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przeprowadzone przez organy ustalenia co do okoliczności, że wskazane przedmioty i obiekty są odpadami, są wystarczające z punktu widzenia wykonalności zaskarżonych decyzji.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zgodnie z tym przepisem, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r., poz. 312, s. 3, dalej w skrócie: "dyrektywa 2008/98"). Istotnym elementem definicji odpadu jest pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad. Oznacza ono zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem, pod pewnymi warunkami, może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych, wynikających z zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem, powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan oraz wola jego poprzedniego posiadacza. O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyroki NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21). Również w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98 należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (por. wyroki z dnia: 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).
Odnosząc się do stanowiska skarżących kasacyjnie, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przedmioty znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpady. Świadczą o tym okoliczności, które zasadnie WSA w Białymstoku oraz organy wzięły pod rozwagę. Po pierwsze, brak jest przesłanek świadczących o tym, że przedmioty te stanowiły pełnowartościowe towary. Wręcz przeciwnie, są to przedmioty o bardzo dużym stopniu zużycia, nieużytkowane, niekonserwowane, a w oparciu o dołączoną do akt postępowania administracyjnego dokumentację zdjęciową (zwłaszcza zdjęcia robione z dużej wysokości) można odnieść wrażenie, że zdjęcia te dotyczą składowiska odpadów całkowicie zmieszanych. Nie można więc przyjąć za uzasadnione twierdzenia skarżących kasacyjnie, że nie są oni posiadaczami odpadów, gdyż były to przedmioty pełnowartościowe. Całość okoliczności oraz rodzaj zgromadzonych materiałów przesądza o tym, że zasadnie organy ustaliły, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami. Należy przy tym za niezasadny uznać zarzut naruszenia przez WSA w Białymstoku prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 26 ust. 1 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez ograniczenie się do przytoczenia kodów, co nie pozwala na weryfikację, jakie przedmioty organy zakwalifikowały jako odpady.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Po pierwsze, zarzut ten jest ułomny, ponieważ nie określa ustępów art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, które składają się z jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej, a nie jest rzeczą sądu kasacyjnego domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, przypomnieć należy, że chronione na gruncie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP prawo własności nie jest prawem absolutnym, co oznacza, że w zakresie wykonywania tego prawa właściciel jest ograniczony normami Konstytucji i ustaw. Norma art. 26 u.o. nie stanowi naruszenia istoty prawa własności, a więc nie można przyjąć, że obowiązek wynikający z art. 26 u.o. w sposób nieproporcjonalny ingeruje w to prawo, a tym samym narusza istotę prawa własności.
Ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt sprawy, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także merytoryczne ustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia przepisów u.o. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako uchybienie procesowe, może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.