III OSK 946/23

III OSK 946/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1219/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Sentencja
Dnia 21 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/22 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2022 r. nr DKO-420.0-33-4/19/mk w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 października 2021 r. nr DKO-420.0-33p/19/ss; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz M.W. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1219/22 oddalił skargę M.W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 2022 r. nr DKO-420.0-33-4/19/mk w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ") pismem z dnia 30 maja 2019 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszaniu odpadów (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 296 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu zagospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] (dalej w skrócie: "pojazd") przez M.W. (dalej w skrócie: "skarżąca"), będącą odbiorcą odpadu odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie z terenu Stanów Zjednoczonych Ameryki (dalej w skrócie: "USA") na terytorium Polski.
Postanowieniem z dnia 22 października 2021 r., działając m.in. na podstawie art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit a rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie (WE)") oraz art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.), GIOŚ wezwał skarżącą do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE), tj. zagospodarowania odpadu przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu (pkt 1) oraz określił termin realizacji w/w działań na "nie dłuższy niż 30 dni" od daty doręczenia postanowienia (pkt 2).
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. nr DKO-420.0-33-4/19/mk GIOŚ uchylił pkt 2 własnego postanowienia z dnia 22 października 2021 r. i określił nowy termin "wykonania postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia" (pkt 1 i 3), zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy w/w postanowienie (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że sporny pojazd był w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia uszkodzony i wymagał przeprowadzenia napraw w specjalistycznym zakładzie. Podkreślono, że najistotniejszą okolicznością w sprawie jest, że dla spornego pojazdu właściwy organ stanu [...] wydał dokument "Certificate of Salvage for a Vehicle", nieuprawniający do rejestracji i z takim dokumentem pojazd został przemieszczony przez skarżącą na terytorium Polski. GIOŚ podkreślił, że skarżąca przed przemieszczeniem pojazdu nie otrzymała aktu własności pojazdu "odtworzonego" wydanego przez właściwy organ stanu [...], świadczącego o naprawie pojazdu i możliwości jego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. W konsekwencji organ uznał, że w/w pojazd został przemieszczony jako pojazd skreślony ze stanu. W ocenie GIOŚ, stwierdzony stan faktyczny nakazywał zaklasyfikowanie pojazdu do pojazdu typu 4: odpad w postaci wraku pojazdu – odpad niebezpieczny, zgodnie z Wytycznymi Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Organ zauważył, że w/w Wytyczne nie są prawnie wiążące, ale biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-322/88, wskazać należy, że w świetle akapitu piątego art. 189 Traktatu EWG sądy krajowe są zobowiązane do uwzględnienia zaleceń (w tym wypadku – w/w Wytycznych), w celu rozstrzygania wniesionych do nich sporów, zwłaszcza gdy rzucają one światło na interpretację środków krajowych przyjętych w celu ich wdrożenia lub gdy są one przeznaczone do uzupełnienia wiążących przepisów wspólnotowych. Z uwagi na powyższe organ uznał, że sporny pojazd należy zaklasyfikować do typu 4 określonego w w/w Wytycznych, z uwagi na status prawny pojazdu, tj. pojazd skreślony ze stanu, bez możliwości ponownego zarejestrowania. Dodatkowo GIOŚ podkreślił, że zgodnie z fakturą z dnia 24 stycznia 2019 r. podmiot [...] sprzedał w/w pojazd skarżącej jako pojazd powypadkowy. W związku z tym, jak również biorąc pod uwagę fakt, że poprzedni właściciel pojazdu nie dokonał napraw umożliwiających użytkowanie omawianego pojazdu oraz nie uzyskał dokumentu "Certificate of Salvage for a Vehicle" z adnotacją pojazd "odtworzony", umożliwiającego rejestrację pojazdu, wbrew twierdzeniu skarżącej przyjąć należy, że ostatni posiadacz, nie znajdując dla pojazdu dalszego zastosowania pozbył się go na rzecz skarżącej, co stanowi przesłankę do uznania omawianego pojazdu za odpad w świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.").
Powyższe postanowienie z dnia 13 maja 2022 r. stało się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że pojazd marki [...] stanowi odpad, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że pojazd ten nie stanowi odpadu i jest w pełni sprawny. Ponadto zarzuciła naruszenie: art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojazd stanowi odpad; art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że strona jest odbiorcą przemieszczonego nielegalnie odpadu; art. 72 ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm., dalej w skrócie: "p.r.d."), poprzez uznanie, że "Certificate of Salvage for a Vehicle" nie jest dokumentem tożsamym z dokumentem, o którym mowa w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynikało, że pojazd od dnia 14 stycznia 2019 r. (data wystawienia "Certificate of Salvage for a Vehicle") nie mógł poruszać się po drogach publicznych do momentu wydania "odtworzonego" tytułu (własności), z uwagi na jego uszkodzenie (Poświadczenie zgłoszenia celnego – [...]). Uszkodzony pojazd został przez skarżącą wwieziony na terytorium Unii Europejskiej (Polska) w dniu 21 marca 2019 r., następnie przeszedł pozytywnie badania techniczne (11 kwietnia 2019 r.), a następnie decyzją Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. pojazd został zarejestrowany w centralnej ewidencji pojazdów. Z zapisów dokumentu urzędowego ("Certificate of Salvage for a Vehicle", Świadectwo Własności Pojazdu Powypadkowego Stanu [...] USA) wynikało, że pojazd został zadeklarowany jako pojazd powypadkowy i nie może poruszać się po drogach publicznych. Oznaczało to, że dotychczasowy właściciel nie podjął się jego naprawy, a zatem pojazd przestał spełniać dla niego funkcję zdatnego do dalszego użytkowania pojazdu. Z kolei kolejny posiadacz pojazdu ([...]), który zbył pojazd skarżącej jako uszkodzony (faktura zakupu pojazdu, poświadczenie zgłoszenia celnego), dokonał obrotu odpadem. W konsekwencji, skoro w/w dokument urzędowy pozwalał organowi na ustalenie zamiaru pozbycia się pojazdu przez poprzedniego właściciela, to trafnie GIOŚ zakwalifikował pojazd jako odpad. Okoliczność, że dotychczasowy posiadacz pojazdu odstąpił od jego naprawienia, celem dalszego użytkowania, rodzi bowiem domniemanie, że wolę pozbycia się pojazdu łączyć należy z oceną jego dalszej nieprzydatności w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje definicja odpadu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego WSA w Warszawie stwierdził, że kwalifikacji pojazdu jako odpad dokonano w oparciu o zamiar pozbycia się pojazdu przez jego poprzedniego posiadacza. Ponadto organ wyjaśnił, że oceny tej nie mógł podważać stan techniczny pojazdu w chwili jego sprowadzenia. Ze zgromadzonych dowodów wynikało niewątpliwie, że pojazd był uszkodzony. Potwierdzają to również zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. Istotnie w aktach zabrakło przekonujących dowodów, jaki faktycznie był zakres uszkodzeń i jaki był koszt naprawy, a więc organ nie miał możliwości oceny, czy uszkodzony pojazd wymagał napraw wykraczających poza drobne naprawy określone w Wytycznych Korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Niemożliwe do zweryfikowania było zatem to, w jakim stopniu był uszkodzony pojazd oraz czy i w jakim stopniu uszkodzony był silnik, czy usunięto (lub nie) płyny i substancje niebezpieczne (por. typ 4 pojazdu używanego i jego opis w załącznika do w/w Wytycznych). Brak ustaleń w tym zakresie – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na względzie, że zarówno Wskazówki metodyczne, jak i Wytyczne Korespondentów, nie stanowią źródła prawa, a ustalenia w nich zawarte nie są wiążące w indywidualnej sprawie administracyjnej. W ocenie WSA w Warszawie, nie można podzielić także zarzutu skargi, że GIOŚ błędnie uznał, iż dokument "Certificate of Salvage for a Vehicle" nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 72 ust. 2a p.r.d. Zasadnie przyjął organ, że w/w dokument nie uprawnia do poruszania się spornym pojazdem po drodze, konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniej procedury i uzyskanie dla pojazdu "odtworzonego" tytułu pojazdu. Ponadto fakt naprawy oraz uzyskanie pozytywnego wyniku badania technicznego pojazdu nie są tożsame z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury dla Stanu [...]. Dokonanie naprawy uszkodzonego pojazdu w Polsce nie doprowadzi do otrzymania przez skarżącą dokumentu w postaci "odtworzonego" tytułu pojazdu. Możliwość uzyskania takiego dokumentu istniała wyłącznie na terytorium USA i winna zostać uprzednio przeprowadzona naprawa i dopełnienie procedur na terytorium USA. Wynika to wprost z dokumentu "Certificate of Salvage for a Vehicle", gdzie wskazano, że "Formularz MV-426B musi być użyty podczas starania się o "odtworzony" Tytuł Własności w Stanie [...]. Nie wolno używać tego pojazdu na drogach do momentu wydania "odtworzonego" tytułu". Ponadto z dokumentu wynika, że "Rejestracja nie może być wydana".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.W. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i nieumorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, z uwagi na zbycie przez skarżącą pojazdu marki [...] umową z dnia 23 czerwca 2020 r.;
2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i nieumorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, iż pojazd marki [...], będący przedmiotem postępowania, nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.;
3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że pojazd marki [...] stanowi odpad, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że pojazd ten nie stanowi odpadu i jest w pełni sprawny;
4) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., polegającą na przyjęciu, że pojazd marki [...] w momencie przemieszczenia na terytorium Polski stanowił odpad;
5) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest odbiorcą przemieszczonego nielegalnie odpadu;
6) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 pkt 4 i ust. 2a p.r.d., polegającą na przyjęciu, że dokumenty przedstawione przez skarżącą do rejestracji pojazdu, w szczególności "Certificate of Salvage for a Vehicle" oraz zaświadczenie o pozytywnym badaniu technicznym, nie są dokumentami stwierdzającymi rejestrację pojazdu w państwie pochodzenia pojazdu i że na podstawie tych dokumentów pojazd ten nie może być zarejestrowany w Polsce.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3, dalej w skrócie: "dyrektywa 2008/98"). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywca pojazdu zamierzał się go pozbyć, nie widząc dla niego innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd pierwszej instancji. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że skarżąca w tej sprawie dokonała międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Tylko przyjęcie, że pojazd ten w dacie zakupu był pojazdem wycofanym z eksploatacji (a więc odpadem), pozwala na uznanie, że status ten zachował po wprowadzeniu na terytorium Polski. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się", z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzi i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TSUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98. Z orzecznictwa TSUE wynika również, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (por. wyroki z dnia: 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE orzekł ponadto, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy dany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Jak już wskazano, przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy on jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja "odpadu" jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów doprecyzowanie to nastąpiło między innymi w formie wskazówek metodycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2008 r., z korektami pkt 2 z dnia 15 lipca 2008 r. oraz z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z dnia 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z dnia 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazówki metodologiczne mogą mieć istotne znaczenie dla wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.
Z w/w wskazówek metodologicznych wynika, że transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., jeżeli:
1) poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.);
2) poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów;
3) z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że strona zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części;
4) przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nienadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko – części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. z 2005 r. Nr 201, poz. 1666).
Podstawowym argumentem organów, jak również Sądu pierwszej instancji, przemawiającym za uznaniem, że pojazd był odpadem, jest dokument "Certificate of Salvage for a Vehicle", wydany przez władze stanu [...]. Interpretacja i tłumaczenie tego dokumentu doprowadziły organ, jak również WSA w Warszawie, do wniosku, że uszkodzony pojazd nie nadawał się do dalszego użytku, jako pojazd dopuszczony do ruchu drogowego w stanie [...]. Z treści przedłożonego certyfikatu wynika, że pojazd nadaje się do naprawy (rekonstrukcji), a jego dalsze użytkowanie możliwe jest po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, przy czym sam dokument odsyła do konieczności uzyskania certyfikatu dla pojazdu "rekonstruowanego", a więc dokumentu właściwego dla prawodawstwa stanu [...]. Według przypisu tłumacza w tłumaczeniu dokumentu: "w USA pojazd typu "SALVAGE" musi przejść naprawy i badania techniczne, żeby mógł być ponownie zarejestrowany". Ponadto dla tego pojazdu nie wydano innego dokumentu, z którego wynikałoby, że w stanie [...] nie nadaje się do ponownego wykorzystania (naprawy). Tego rodzaju dokumentem byłby "Certificate Of Destruction", ewentualnie inny dokument posiadający klauzulę "For Parts Only" (tylko na części), "Non Rebuildable" (nieodbudowywalny), "Non Repairable" (nienadający się do naprawy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do wydania dokumentu uniemożliwiającego użytkowanie pojazdu w sposób zgodny z jego pierwotnym przeznaczeniem. Odmienna interpretacja przedmiotowego dokumentu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest zatem nietrafna. Uproszczeniem jest stanowisko WSA w Warszawie, według którego przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza, ponieważ o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie, decyduje ich dotychczasowy posiadacz. Zwrócić należy uwagę, że według przepisów Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży przedmiotu jest pozbyciem się tego przedmiotu przez sprzedającego w tym sensie, że przenosi własność na kupującego. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku pozbycie się pojazdu uszkodzonego na podstawie umowy sprzedaży jest pozbyciem się odpadu. Rodzaj i skala uszkodzeń mogą być przecież niewielkie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało zasadniczego znaczenia w tej sprawie samo wystawienie dokumentu w postaci "Certyficate of Salvage for a Vehicle" (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6614/21). Z dokumentu tego nie wynika bowiem, że przedmiotowy pojazd nie nadaje się do naprawy lub uległ kasacji. W tej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, czy konieczne naprawy przekraczały drobne naprawy. W dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu korespondentów unijnych dla rozporządzenia nr 1013/2006 zostały uzgodnione wytyczne w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Wytyczne te zawierają ujednolicone stanowisko państw członkowskich co do sposobu, w jaki – w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich – należy interpretować w/w rozporządzenie. Z pkt 8 lit. e tych wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi wtedy, gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). Istotne przy kwalifikowaniu pojazdu jako odpadu może być również to, że koszty naprawy przekraczają obecną wartość pojazdu (pkt 9 lit. d wytycznych). Jako przykład drobnych napraw w omawianych wytycznych wskazano pękniętą lub rozbitą przednią szybę, rozbite lampy przednie lub tylne, silnik wystawiony na działanie czynników atmosferycznych ze względu na brak maski, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów (każda para drzwi dołączona do pojazdu), konieczność wymiany klocków hamulcowych, rozładowany akumulator lub jego brak, całkowicie zużyty bieżnik opon oraz uszkodzoną nieistotną część pojazdu.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przedmiotowy pojazd w dacie transgranicznego przemieszczenia był uszkodzony. Uszkodzenia te nie zostały jednak ustalone. W aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna auta, która nie została w toku postępowania administracyjnego oceniona. Nie wiadomo zatem jaka była skala napraw. Wprawdzie obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego nie mają charakteru absolutnego, to nie oznacza to jednak, że organ może pominąć postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie w sprawie. Tego rodzaju uchybienie organu stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., czego nieprawidłowo nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia powołanych przepisów okazał się zatem uzasadniony.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy na obecnym etapie postępowania nie pozwalał na ich jednoznaczne rozstrzygnięcie. Organy powinny uzupełnić postępowanie dowodowe i na tej podstawie ustalić, czy przedmiotowy pojazd stanowił odpad. Obecnie nie można zatem stwierdzić, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przed organem, a więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został w istocie szerzej uzasadniony, ale należy przyjąć, że stanowi on konsekwencję stanowiska, że przedmiotowy pojazd nie stanowił odpadu, co – jak już wyżej wskazano – nie zostało jeszcze dostatecznie wyjaśnione i co powoduje, że również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Z kolei zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 4 i ust. 2a p.r.d. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ ewentualna rejestracja pojazdu nie przesądza, że w momencie transgranicznego przemieszczenia nie stanowił on odpadu.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.