III OSK 946/21

III OSK 946/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sikorska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 155/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/18 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r., stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J.K. z dnia 30 stycznia 2017 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że J.K. wnioskiem z dnia 30 stycznia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), wyłączającej wobec niego stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 1 lutego 2017 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi pismem z dnia 8 lutego 2017 r. nr BMS-051-13-120/2017, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 1 czerwca 2017 r. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy wynika z jej złożonego charakteru, a w szczególności z uwagi na konieczność uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby i innych dokumentów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. nr [...], doręczonym stronie w dniu 6 czerwca 2017 r., w oparciu o art. 36 K.p.a. poinformował, że ze względu na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy nie zostanie ona załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Podał, że zwrócił się już do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy J.K. pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Ponadto wskazał, co jeszcze w sprawie będzie wymagało ustalenia oraz organy, do których jeszcze wystąpi. Stwierdził, że w ocenie organu rozpatrzenie wniosku strony powinno nastąpić do dnia 15 października 2017 r.
J.K. pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., na podstawie art. 37 K.p.a., wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 12 lipca 2017 r. zobowiązał się do merytorycznego rozpatrzenia wniosku niezwłocznie po otrzymaniu informacji z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz z Policji. Jednocześnie poinformował, że organ stoi na straży praworządności.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kolejnym pismem z dnia 27 września 2017 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił stronę, że rozpatrzenie jej wniosku powinno nastąpić do dnia 31 stycznia 2018 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie z jego wniosku została już zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz że zgodnie z art. 10 i art. 81 K.p.a. może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
J.K. pismem z dnia 2 lutego 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że "biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (...) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu załatwienia jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin". Podał również, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4.130) oraz że w tej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podjęto szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ zakwestionował także żądanie wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tak co do zasady, jak i co do wysokości. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia, ale dokonuje – zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami – zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.
Z akt administracyjnych wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 8 lutego 2018 r., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., po raz kolejny zawiadomił skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 30 marca 2018 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J.K. art. 15c, 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku, powołując art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. podał, że kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. Wyjaśnił pojęcie bezczynności i wskazał, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczenie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest dopuszczalna, gdyż skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a.
Podał, że zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w przytoczonym przepisie zasada szybkości postępowania jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a. Nie może ona jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania – wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że organ w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, gdyż działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia 10 października 2018 r. nie została przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończona przez wydanie decyzji, a czynności były w niej podejmowane w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zaniechania opisane w skardze znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. W świetle art. 35 § 1 K.p.a. zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości. Działania podejmowane przez organ w tej sprawie mieszczą się w pojęciu bezczynności.
W niniejszej sprawie organ poinformowania skarżącego w dniu 12 grudnia 2017 r., że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania decyzji pozostawał bierny aż do dnia [...] października 2018 r., a więc przez okres 10 miesięcy, kiedy to wydał decyzję. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. od dnia wniesienia wniosku i od dnia opisanego powyżej pisma organu, nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czas trwania postępowania z wniosku J.K. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. prawie 21 miesięcy od złożenia wniosku, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. poinformował skarżącego, iż sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, a faktycznie decyzję wydał dopiero w dniu [...] października 2018 r., nie informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zasadnym jest także wymierzenie organowi grzywny w kwocie, która powinna spełnić cele prewencyjne.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, to jednak uznał, że czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, gdyż organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił skarżącemu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych w zakresie zobowiązania organu do wymierzenia kary pracownikowi winnemu bezczynności w załatwieniu sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na bezczynność – z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 410/15);
2. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w tej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub ich następców prawnych, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Dodatkowo wniosek z dnia 30 stycznia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (12 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (11 maja 2017 r.), wiedzy o wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (16 sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 25 września 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 6 grudnia 2017 r.;
3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 8 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej w skrócie "uCOVID-19"), skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z w/w regulacją, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (ust.1). W okresie tym wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata, zaś ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było zatem rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność postępowania sąd administracyjny kontroluje, czy organ rozpoznał sprawę w ustawowych terminach lub terminach wyznaczonych na podstawie ustawy. Bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób zgodny z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 i 2 K.p.a.) i to – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – bez względu na to, czy sprawa została zakończona, tak jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro bezczynność organu w prowadzeniu postępowania może zostać stwierdzona jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu bezczynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej powyższego wymogu nie spełniają.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. upatruje w stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy tj. 7 listopada 2018 r., a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności, skoro w dniu [...] października 2018 r. wydał stosowną decyzję administracyjną.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). Omawiane rozwiązanie jest oparte na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 nowelą kwietniową z 2015 r. dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769-770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 P.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39-42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15-16). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem – pomimo wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2018 r. decyzji administracyjnej – stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J.K. z dnia 30 stycznia 2017 r.
Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny oraz kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy K.p.a.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny bezczynności postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w bezczynności, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z tego samego powodu nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14 i 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16). W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).
Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Z art.149 § 2 P.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w rozpoznawanej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny zaistniałej bezczynności – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.
Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w tej sprawie został podany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13) jest konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie odwołał się do przedstawionej we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny czynności podejmowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przyjął, że czas trwania postępowania – prawie 21 miesięcy od dnia złożenia wniosku, brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które jednoznacznie wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, a także okoliczność, że pismem z dnia 12 grudnia poinformował J.K., że sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, natomiast decyzję wydał dopiero w dniu [...] października 2018 r., uzasadniało wymierzenie grzywny. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, która nawiązuje wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny zarówno rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawa wymierzenia grzywny wynikała z oceny bezczynności postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.