III OSK 941/23

III OSK 941/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 771/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.4 ust.1 pkt 5 art.6 ust.1 pkt 2 lit.f
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 771/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność P.P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę w zakresie punktów 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz P.P. S.A. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 771/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na bezczynność P.P. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "organ", "P.P. S.A.") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1 wyroku zobowiązał P.P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność P.P. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od P.P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie, wystąpiło do P.P. S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018; 2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018; 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 24 grudnia 2018 r. organ poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP ani art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), dalej "u.d.i.p.". Organ wskazał nadto, że żądania z pkt 2 oraz pkt 4 wniosku dotyczą ujawnienia informacji na temat dochodów osób, które zostaną zidentyfikowane przez imię, nazwisko oraz nazwę pracodawcy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacje takie są informacjami ad personam i jako takie nie stanowią informacji publicznej, zaś dokument je zawierający miałby charakter dokumentu prywatnego. W ocenie organu informacje o nagrodach, premiach i wynagrodzeniach pracowników P.P. S.A. podlegałyby ujawnieniu wyłącznie co do osób pełniących funkcję publiczną, tj. posiadających określony zakres uprawnień, pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
W zakresie pkt 1 i 3 wniosku organ wskazał, że dane finansowe, stanowiące informację publiczną, wykazywane są w sprawozdaniu finansowym Spółki za dany rok obrotowy i dostępne są na stronie internetowej (którą podano w treści pisma). Organ zwrócił też uwagę, że środki przeznaczone na wypłatę nagród i premii pochodzą ze środków wypracowanych przez Spółkę, a nie z majątku Skarbu Państwa, stąd też nie ma do nich zastosowania zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi.
Pismem z 4 lutego 2019 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność P.P. S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 156/19, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na bezczynność P.P. S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej:
1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w punkcie 2 i 4 wniosku z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4. zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że co do odpowiedzi na pytanie 1 i 3, tj. o łącznie wypłaconych nagrodach oraz premiach w Spółce w latach 2017 r. i 2018 r., P. podała adres strony internetowej, na której znajdują się jej sprawozdania finansowe za poszczególne lata. Zdaniem Sądu I instancji, informacja ta jest dostępna publicznie, skoro bowiem istnieje oficjalny publikator, w którym ogłaszane są ww. dane, informacja o tych danych nie może być żądana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zresztą nie kwestionował, że żądane w punktach 1 i 3 informacje są umieszczone na podanych przez P. stronach internetowych.
Zdaniem Sądu I instancji do dnia wyrokowania organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie 2 i 4 wniosku, tj. o nagrodach i premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody/premii. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Dalej Sąd podniósł, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Ponadto Sąd stwierdził, że jeśli, zdaniem P. określone informacje podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, powinna w tym zakresie wydać decyzję odmowną. Również w przypadku, gdyby uznała, że charakter informacji publicznej stanowią nagrody przyznane tylko części pracownikom, powinna udzielić informacji publicznej w tym zakresie, zaś w pozostałym wydać decyzję odmowną.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia, że P.P. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 i 4 wniosku z [...] grudnia 2018 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P.P. S.A., zaskarżając wyrok w części, tj. co do pkt 1, 2 i 4.
Wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1443/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Stowarzyszenia na rzecz P.P. S.A. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji uzasadniając wydany wyrok, nie wskazał i nie wyjaśnił w stopniu koniecznym podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
NSA podniósł, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem NSA rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Spółka, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawarte są konstytucyjne i ustawowe przesłanki niezbędne do stwierdzenia, czy dana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy Spółka była na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązana do udzielenia żądanej informacji. Zbadanie i przeanalizowanie tych przepisów było zatem konieczne do ustalenia, czy dane z pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części zawierającej rozważania Sądu nie zawiera żadnych odniesień do powyższych przepisów ani ich analizy. W ocenie NSA niemożliwe jest więc ustalenie, w oparciu o jaką podstawę prawną Sąd I instancji uznał, że P.P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p, oraz który przepis, od strony przedmiotowej, pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z informacją publiczną. Sąd I instancji w swoich rozważaniach, po wyjaśnieniu dopuszczalności skargi na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tego, co wynika z regulacji zawartych w art. 149 tej ustawy, jak gdyby prima facie założył, że żądanie zawarte w pkt 2 i 4 wniosku stanowi informację publiczną, do udostępnienia której zobowiązana jest P.P. S.A., w żaden sposób nie wyjaśniając, z jakich norm wynikają takie wnioski. Skonstatował jedynie, że skoro do dnia wyrokowania organ nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 4 wniosku, to na gruncie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozostawał bezczynny.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 3 lutego 2023 r. WSA w Warszawie zobowiązał P.P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jednocześnie stwierdzając, że bezczynność P.P. S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
WSA w Warszawie uznał, że P.P. S.A. jest podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., albowiem jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
P.P. S.A. jest spółką, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa (vide art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "P.P." (Dz. U. z 2020 r. poz. 2064) oraz wydruk z KRS Spółki dołączony do odpowiedzi na skargę).
W związku z tym WSA w Warszawie przyjął, że P.P. S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1718/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu I instancji niewątpliwie też P.P. S.A. wykonuje zadanie publiczne (czego w istocie P. nie kwestionuje w niniejszej sprawie). Za uznaniem P.P. S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne przemawia charakter prowadzonej przez nią działalności.
Sąd I instancji wskazał, że P.P. S.A. pełniła na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także pełni aktualnie, funkcję operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896, z późn. zm.), tj. operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych (vide https://cik.uke.gov.pl/uslugi-pocztowe/pytania-i-odpowiedzi/korzystanie-z-uslug-pocztowych/co-to-jest-usluga-powszechna,4.html#_ftn1). P.P. S.A. została wyznaczona decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do świadczenia usług powszechnych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r.
P.P. S.A. nie prowadzi zatem działalności gospodarczej wyłącznie według zasad rynkowych i we własnym interesie. Została bowiem utworzona mocą decyzji państwa (ustawą z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "P.P."). Państwo wyposażyło ją w majątek publiczny, stanowiący podstawę jej funkcjonowania i określiło zadania i kompetencje. Działalność P.P. S.A., to realizowanie zadań na rzecz ogółu, społeczeństwa, przypisanych jej ustawą, według zasad ustawowo określonych. Polega więc ona na świadczeniu usług publicznych. Działalność P.P. S.A. przynależy zatem niewątpliwie do sfery publicznej. Jest działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji oceniając, czy wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną, wyjaśnił, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
WSA w Warszawie zreasumował, że w konsekwencji powyższego ustalenia wskazującego, że P.P. S.A. jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, a nadto, że wykonuje ona zdania publiczne, należy stwierdzić, iż wnioskowana przez stronę skarżącą informacja ma walor informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że informacja o nagrodach oraz premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi P.P. S.A. jest niewątpliwie informacją o majątku, jakim dysponuje ten podmiot. Biorąc zaś pod uwagę, że P.P. S.A. jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., tego rodzaju informacja jest informacją publiczną stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1965/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja ta jest również informacją, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e u.d.i.p., tj. o majątku publicznym w tym o dochodach i stratach spółek handlowych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. W odniesieniu do tej kategorii informacji informacja o nagrodach jest informacją o dysponowaniu dochodami przez Pocztę Polską S.A.
WSA podniósł, że w sytuacji gdy Skarb Państwa zaangażował w P.P. S.A. środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to majątek ten nie jest wyłączony spod kontroli publicznej. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że majątek, którym dysponuje Spółka, nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością Spółki. Majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17, 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 3361/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, Sąd I instancji przyjął, że informacje, których udostępnienia żądała strona skarżąca w niniejszej sprawie, mają walor informacji publicznej, zaś stanowisko organu wskazujące, iż jest on zobowiązany do udostępnienia wyłącznie takich informacji, które są bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych, nie zasługiwało na akceptację.
WSA w Warszawie stwierdził, że P.P. S.A. pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 2 i 4 wniosku strony skarżącej z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał P.P. S.A. do rozpatrzenia pkt 2 i 4 wniosku strony skarżącej z [...] grudnia 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. WSA w Warszawie wskazał, że organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek strony skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Organ rozpoznając wniosek, powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie WSA w Warszawie wziął pod uwagę okoliczność, że P.P. S.A. udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, aczkolwiek rozpoznała sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zaś z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniosła P.P. S.A., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 litera f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez błędną ocenę wniosku Stowarzyszenia oraz wynikające z niej błędne ustalenie, iż stanowią informację publiczną o majątku podmiotu publicznego informacje o imieniu oraz nazwisku każdego pracownika, któremu w zadanej jednostce czasu wypłacono nagrodę lub premię, kwocie wypłaconej nagrody lub premii oraz uzasadnieniu przyznania nagrody bądź premii, a następnie niezasadne zobowiązanie P. do rozpoznania pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia - podczas gdy dane wskazane w pkt 2 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą nie stanowisk ale poszczególnych osób, które miałby skonkretyzować pracodawca, podając ich dane osobowe. Natomiast informacją publiczną jest informacja o kwotach wypłaconych świadczeń przyporządkowana do określonych stanowisk pracowniczych, lecz bez podawania imienia i nazwiska.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena oraz ustalenie Sądu I instancji doprowadziłaby do oddalenia skargi na bezczynność, z powodu braku waloru informacji publicznej żądanych informacji.
2. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 litera f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacją publiczną o majątku podmiotu publicznego jest informacja o imieniu oraz nazwisku każdego pracownika, któremu w zadanej jednostce czasu wypłacono nagrodę lub premię, kwocie wypłaconej nagrody lub premii oraz uzasadnieniu przyznania nagrody bądź premii (str. 15 uzasadnienia) - podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest wiadomość o kwotach premii lub nagród wypłaconych na określonym stanowisku, lecz bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Natomiast nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. informacje żądane w pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia.
3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ocenę wniosku Stowarzyszenia oraz wynikające z niej błędne ustalenie, iż informacje żądane w pkt 2 i 4 wniosku stanowią informację publiczną, a następnie niezasadne zobowiązanie P. do rozpoznania pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia - podczas gdy informacją publiczną jest informacja o osobie zindywidualizowanej z imienia i nazwiska oraz o wysokości wypłaconej nagrody lub premii, dotycząca czterech kategorii pracowników osób składających jawne oświadczenia majątkowe; osób, których zindywidualizowana wysokość premii wynikałaby wprost z przepisów; osób, których zindywidualizowana wysokość premii lub nagrody jest ustalana w trakcie publicznej sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego; osób, co do których jawność premii lub nagród wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących.
W przypadku uznania za niezasadne zarzutów sformułowanych w pkt 1), 2) lub 3), skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów:
4. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. polegające na dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób wadliwy, nieprawidłowy i niepełny, ponieważ Sąd I instancji rozpatrując kwestię zadań publicznych P.P. pominął Rozdział II Statutu załączonego do akt sprawy oraz rozdziały IV i \/ odpowiedzi P. na skargę w aktach sprawy, podczas gdy z dokumentów tych wynika, że P. prowadzi także działalność gospodarczą (usługi) nie stanowiącą realizacji zadań publicznych, która nie jest przedmiotem informacji publicznej. Co za tym idzie, nie jest informacją publiczną wiadomość o premiach lub nagrodach wypłaconych pracownikom za czynności niezwiązane z realizacją zadania publicznego.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało: nieuwzględnieniem zadań o charakterze niepublicznym w ustaleniu zakresu informacji publicznej w kontekście pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia, przyjęciem, iż cały zakres danych w pkt 2 i 4 wniosku jest informacją publiczną, niezasadnym zobowiązaniem P. do rozpoznania w całości pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia, zatem również w zakresie, w jakim pkt 2 i 4 dotyczy premii oraz nagród wypłaconych pracownikom bez związku z realizacją zadań publicznych P.
5. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "P.P." i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. polegające na braku wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia, to jest z pominięciem Rozdziału II Statutu załączonego do akt sprawy oraz rozdziału IV i V odpowiedzi P. na skargę w aktach sprawy, podczas gdy z Rozdziału II Statutu Spółki, art. 12 ust. 3 ustawy komercjalizacji, rozdziału IV i V odpowiedzi P. na skargę, jak również różnorodności obszarów działalności gospodarczej faktycznie prowadzonej przez P., opisanej na stronie https://wvw.poczta-polska.pl/ wynika, że Spółka wykonuje nie tylko zadania publiczne, zatem jej działalność nie ma na celu wyłącznie zaspokajania powszechnych potrzeb obywateli czy organizacji życia publicznego.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego przyjęcia, jakoby działalność gospodarcza P.P. polegała tylko na realizacji usług publicznych o charakterze zadań publicznych, prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana na podstawie wszechstronnego rozważania całokształtu materiału dowodowego w sprawie skutkowałaby oddaleniem skargi na bezczynność w zakresie, w jakim żądania wniosku w pkt 2 i 4 dotyczą premii oraz nagród wypłaconych pracownikom bez związku z realizacją zadań publicznych Poczty.
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 12 ustawy o komercjalizacji, polegające na braku należytego wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych oraz podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, jak też motywów wyroku, to jest przez pominięcie wytłumaczenia:
- wyczerpującego katalogu zadań publicznych, do realizacji których jest zobowiązana P.P. S.A., co z kolei uzasadnia ustalenie zakresu, w którym żądanie z pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia stanowi informację publiczną:
- czy każdy rodzaj działalności gospodarczej P.P. S.A. zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli oraz cechuje się powszechnością i użytecznością dla ogółu, tym samym stanowiąc wykonywanie zadań publicznych?
- czy wykonywaniem zadań publicznych przez P.P. S.A. jest prowadzenie wyłącznie działalności gospodarczej, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o komercjalizacji?
- czy działalność gospodarcza P.P. S.A. inna niż świadczenie usług pocztowych, wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli oraz cechuje się powszechnością i użytecznością dla ogółu, a co za tym idzie jest wykonywaniem zadań publicznych ?
- czy zadania operatora wyznaczonego inne niż świadczenie powszechnych usług pocztowych, zawsze wiążą się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli oraz cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, a przez to stanowią realizację zadań publicznych?
- czy działalność gospodarcza prowadzona przez P.P. S.A., inna niż świadczenie powszechnych usług pocztowych, stanowi realizację zadań publicznych?
- z czego wynika twierdzenie, jakoby informacja o nagrodach jest informacją o dysponowaniu dochodami przez P.P. S.A.
Brak wyjaśnienia zagadnień dotyczących zadań publicznych oraz niepublicznych P.P. powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia. Uzasadnienie uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do orzeczenia o bezczynności Poczty co do informacji o nagrodach i premiach wypłaconych pracownikom, które nie miały związku z realizacją czynności w ramach zadań publicznych P.
7. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ocenę pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia oraz wynikające z niej błędne ustalenie, iż informacje żądane w pkt 2 i 4 w całości dotyczą informacji publicznej, a następnie niezasadne zobowiązanie P. do rozpoznania w całości pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia - podczas gdy wniosek w pkt 2 i 4 częściowo nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ niektóre obszary działalności gospodarczej P.P. nie stanowią realizacji zadań publicznych. W rezultacie, nie jest informacją publiczną wiadomość o pracownikach, jak też premiach i nagrodach im wypłaconym w zakresie, w którym premia lub nagroda nie ma związku z realizacją zadań publicznych P.
Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nieprawidłowa ocena wniosku oraz niepoprawne ustalenia z niej płynące skutkowały stwierdzeniem bezczynności P. i zobowiązaniem do rozpatrzenia pkt 2 i 4 wniosku w całości - zatem również w zakresie, w jakim pkt 2 i 4 wniosku obejmuje premie oraz nagrody wypłacone w związku z czynnościami pracowników niedotyczącymi realizacji zadań publicznych Poczty.
8. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane w pkt 2 oraz 4 wniosku Stowarzyszenia w całości stanowią informację publiczną, zatem również w zakresie w którym brak związku między premiowaną lub nagrodzoną czynnością danego pracownika, a realizacją zadań publicznych P., podczas gdy informacją publiczną jest wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne, lecz tylko w zakresie wykonywania przez te podmioty zadań publicznych bądź zadań władzy publicznej.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a w dalszej kolejności skutkowało stwierdzeniem bezczynności po stronie P. i zobowiązaniem Spółki do rozpoznania pkt 2 i 4 wniosku w całości, zatem również w zakresie, w jakim obowiązki pracowników P.P. S.A. nie dotyczą realizacji zadań publicznych.
9. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zaklasyfikowania jako informacji publicznej danych o imieniu oraz nazwisku każdego pracownika, któremu wypłacono nagrodę lub premię, kwocie wypłaconej nagrody lub premii oraz uzasadnieniu przyznania nagrody, nie jest konieczne powiązanie tych informacji z realizacją przez poszczególnego pracownika czynności dotyczących realizacji zadań publicznych pracodawcy (str. 17 drugi akapit), podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w połączeniu z brzmieniem art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wskazuje, że:
- do uznania informacji za informację publiczną konieczne jest uprzednie ustalenie, że wiadomość została wytworzona lub odnosi się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych bądź zadań władzy publicznej;
- informacją publiczną jest informacja o podmiotach wykonujących funkcje publiczne, spełniająca przy tym kumulatywnie dwie przesłanki; a) odnosi się do realizacji zadania publicznego oraz b) odnosi się do zarządzania majątkiem publicznym.
10. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy to jest, iż informacja o nagrodach wypłaconych pracownikom P. w 2018 r. jest informacją o dysponowaniu dochodami przez P.P. S.A. (strona 16 uzasadnienia), podczas gdy:
- z akt sprawy nie wynika, czy P. wypłaciła nagrody z dochodów, czy też zaciągnęła zobowiązania w celu ich wypłaty;
- sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego według art. 106 § 3 p.p.s.a.;
- zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i nie dokonuje własnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, chyba że przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.
Naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji uznał, że skoro Spółka finansuje nagrody z dochodów, to informację w tym przedmiocie należy traktować jako informację publiczną o majątku, którym dysponuje P.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym z przypadków zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz P.P. S.A. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Stowarzyszenie złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których na plan pierwszy wysuwa się kwestia oceny charakteru prawnego, żądanej w punktach 2 i 4 wniosku z 7 grudnia 2018 r., informacji.
Przechodząc zatem do łącznego rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego odnoszących się w bezpośredni sposób do kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, godzi się zauważyć, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych.
Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).
Tymczasem wniosek Stowarzyszenia w analizowanym zakresie dotyczył podania informacji o wysokości konkretnych elementów wynagrodzenia w postaci nagród (pkt 2 wniosku) i premii (pkt 4 wniosku) wypłaconych pracownikom w 2018 r., otrzymanych przez indywidualnie wskazaną (z imienia i nazwiska) osobę, a także informacji o indywidualnym uzasadnieniu dla przyznania takiej nagrody lub premii. Tak sformułowany wniosek dotyczył zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Należy w tym miejscu zauważyć, iż w wyroku z 10 lipca 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2623/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody czy wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy, jak podkreślił NSA, wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).
W świetle powyższego uznać należy, iż pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.
Należy też podkreślić, że jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19 , dostępny w CBOSA).
Reasumując, wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17, dostępny w CBOSA). Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Zatem żądanie Stowarzyszenia zawarte w punktach 2 i 4 wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa (lub innego podmiotu publicznoprawnego) przeznaczanych na wynagrodzenia pracowników związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. A skoro tak, (wniosek o udostępnienie informacji nie odnosił się do informacji publicznej), to błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku we wskazanym zakresie jako zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Uwzględnienie powyższych zarzutów czyni bezprzedmiotowym dalsze rozważania w kwestii zakresu zadań publicznych wykonywanych przez P.P. S.A., a także kwestii braku wykazania związku pomiędzy premiowaną lub nagradzaną czynnością danego pracownika, a realizacją zadań publicznych P.P. S.A., ujętych w zarzutach 4 – 9 skargi kasacyjnej.
Odnosząc się na zakończenie do zawartego w pkt 10 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, że przedmiotem dowodu może być tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ, samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2501/15). Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam judykaty).
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną orzeczenia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność, wobec czego wniosek we wskazanym w orzeczeniu zakresie winien zostać rozpoznany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA w Warszawie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Stowarzyszenia na bezczynność P.P. S.A. w zakresie żądania zawartego w punktach 2 i 4 wniosku z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie jest zasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu we wskazanym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.