III OSK 941/22

III OSK 941/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1360/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1360/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 30 czerwca 2021 r. nr DIŚ-III.415.7.2021.KJP.2 w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1360/21 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ II Instancji") z 30 czerwca 2021 r. nr DIŚ-III.415.7.2021.KJP.2 w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Ministra z 30 czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") z 29 stycznia 2021 r. zmieniającą pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją tego samego organu z 10 lipca 2015 r. na eksploatację instalacji [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...].
Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z koniecznością dostosowania prowadzonej przez skarżącą instalacji do wymogów określonych w konkluzjach BAT Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego – na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. dalej: "p.o.ś.") był zobowiązany do dokonania analizy udzielonego Spółce pozwolenia zintegrowanego.
W ocenie Sądu, dokonując analizy udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego w kontekście konieczności dostosowania do wymagań BAT organ prawidłowo zakwalifikował instalację jako: "Istniejąca turbina do stosowania w napędach mechanicznych – wszystkie oprócz obiektów użytkowanych<500 godz./rok". Jakkolwiek rzeczywiście Marszałek w swojej decyzji nie wyjaśnił dlaczego przyjął klasyfikację instalacji, zgodnie z interpretacją Ministra zawartą w piśmie z 27 listopada 2020 r., to organ odwoławczy naprawił to uchybienie w sposób wyczerpujący wyjaśniając przedmiotowe zagadnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynieni z turbinami gazowymi pracującymi w cyklu otwartym wykorzystywanymi do napędów mechanicznych. Jednocześnie turbiny eksploatowane są znacząco powyżej 500h/rok. Ponadto pozwolenie zintegrowane dla tych maszyn wydano przed 17 sierpnia 2017 r., a więc zgodnie z definicjami obiektu nowego i istniejącego (zawartymi w Konkluzjach BAT) jest to obiekt istniejący.
W związku z powyższym do istniejących turbin gazowych o cyklu otwartym, wykorzystywanych do napędów mechanicznych, które są eksploatowane przez więcej niż 500 h/rok zastosowanie mogą mieć (przynajmniej teoretycznie) dwie pozycje z Tabeli 24:
1) Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania użytkowana < 500 godz./rok ;
2) Istniejąca turbina do stosowania w napędach mechanicznych - wszystkie oprócz obiektów użytkowanych <500godz./rok.
W ocenie Sądu zasadnie Minister stwierdził, że pierwszy z punktów dotyczy turbin (niezależnie od ich rodzaju czy przeznaczenia) które są obiektami istniejącymi (w czasie ustalania tych wymagań miały ponad 12 lat) lub ich wykorzystanie następuje sporadycznie na krótki okres czasu np. w przypadku awarii głównego źródła zasilania, a ponadto czas ich eksploatacji w roku nie przekracza 500 h.
Drugi z punktów obejmuje turbiny o konkretnym przeznaczeniu (napędy mechaniczne) gdy są eksploatowane powyżej 500h/rok i do tej kategorii turbin powinny zostać przypisane turbiny w [...] [...].
Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra, że taka klasyfikacja pozostaje w zgodzie z ogólnym układem Tabeli 24 gdzie w wierszu 3 znajdują się wymagania dla OCGT eksploatowanych powyżej 500h/rok ale z wyłączeniem tych do napędów mechanicznych. Dla tego rodzaju turbin wyodrębniono osobną kategorię, w ostatnim wierszu Tabeli 24.
Sąd stwierdził, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący wykazał, że wymóg określony w Tabeli 24 w pkt 1 użytkowania poniżej 500h/rok dotyczy zarówno "turbiny gazowej oddanej do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r." jak i "istniejącej turbiny gazowej do awaryjnego stosowania", powołując się m. in. za zapis tego wymogu w formie ustalonej podczas ostatniego posiedzenia Technicznej Grupy Roboczej (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) Interpretacja ww. zapisów zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej tj., że jest instalacja zalicza się do kategorii "turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r." w istocie doprowadziłoby do uchylania się od obowiązku dostosowania instalacji do wymagań konkluzji BAT a ponadto prowadziłaby do wniosku, że sam wiek turbiny (oddana do użytkowania nie później niż 27 listopada 2003 r.) stanowi kryterium znacznego złagodzenia norm emisyjnych.
Sąd I instancji uznał, że zarzuty dotyczące dokonania błędnej wykładni pozycji 8 z Tabeli 24 są nieuzasadnione.
Odnosząc się to zarzutu naruszenia przez organy przepisów art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), Sąd I instancji wskazał, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie tego typu sytuacja (tj., że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe) nie zaistniała. O prawidłowości dokonanej przez organ wykładni Sąd wypowiedział się wyżej.
Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w zakresie emisji tlenku węgla (CO) polegające na bezpodstawnym przyjęciu że Spółka w ogóle nie wyraziła stanowiska w sprawie co do oczekiwanego poziomu dopuszczalnej wielkości emisji dla tlenku węgla (CO). Należy podkreślić, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wynikała z konieczności dostosowania do wymogów określonych w konkluzjach BAT. Marszałek po dokonaniu analizy pozwolenia zintegrowanego uznał za konieczne dokonanie zmian zapisów, o czym poinformował pismem z dnia 5 marca 2019 r., którym wezwał Stronę do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, wskazując zakres koniecznych zmian. W odpowiedzi na wezwanie Spółka wnioskiem z 26 lutego 2020 r. wystąpiła do Marszałka o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Marszałek pismem z 26 sierpnia 2020 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w zakresie właściwego zaklasyfikowania instalacji, tj. turbin gazowych oraz określenia poziomów emisji powiązanych z BAT (BAT-AELs) dla emisji NOX do powietrza ze spalania gazu ziemnego w turbinach gazowych i wskaźnikowo średniego rocznego poziomu emisji CO. Należy podkreśli, ze skoro w ocenie organu wniosek został przygotowany w oparciu o błędną interpretację to organ miał obowiązek ustalenia warunków pozwolenia zintegrowanego zgodnie z przepisami prawa. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący niepoinformowania Spółki o konieczność sprecyzowania wniosku co do dopuszczalnych emisji tlenku węgla oraz brak umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do wartości emisji tlenku węgla. Spółka uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na każdym jej etapie, była informowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (pismem z 4 grudnia 2020 r.) i była informowana o fakcie błędnego zakwalifikowania instalacji (pismo z 26 sierpnia 2020 r.). Minister dwukrotnie (w pismach: z 15 października 2019 r., skierowanym do skarżącej i z 27 listopada 2020r., skierowanym do Marszałka (wysłane do Strony do wiadomości) informował Spółkę, że do [...] we [...] ma zastosowanie przypadek wskazany w pkt 2. Mimo to spółka złożyła wniosek niezgodny z przedstawioną wykładnią.
Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji, Marszałek miał podstawy do skorzystania z uprawnienia do ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania, zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 5 Poś. Przepis ten odnosi się do przypadków, w których wniosek nie został złożony jednak mając na uwadze cel tego przepisu, mający zapewnić, że pozwolenie prawidłowo uwzględnia wymagania określone w Konkluzjach BAT (w szczególności graniczne wielkości misyjne - zgodnie z art. 204 ust.1 Poś), należy zgodzić się z Ministrem, że jego zastosowanie w analizowanym przypadku jest uzasadnione. Co prawda, organ pierwszej instancji nie powołał się na wskazany przepis, jednak organ drugiej instancji wyjaśnił podstawy zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Zatem uchybienie organu pierwszej instancji nie miało wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy a błąd ten został naprawiony w decyzji organu odwoławczego.
Sąd I instancji stwierdził, że słusznie wskazał organ odwoławczy, że błąd związany z niezawnioskowaniem o ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji NOx zgodnie z Konkluzjami BAT wpłynął na decyzję prowadzącego instalację co do pominięcia we wniosku także wymagań dotyczących monitorowania emisji NOx. Zgodnie z BAT 4 Konkluzji LCP monitoring emisji NOx do powietrza z obiektów spalających gaz ziemny powinien być, co do zasady, prowadzony w sposób ciągły. To samo dotyczy pomiarów emisji CO. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji postąpił w myśl z art. 215 ust 5 Poś ustalając zakres i sposób monitorowania emisji zgodnie z wymaganymi w tym zakresie wynikającymi z Konkluzji BAT. Tak jak w przypadku dopuszczalnych wielkości emisji dla NOx ograniczenie warunków pozwolenia poprzez zaostrzenie wymagań dotyczących monitorowania emisji było zgodne z obowiązującymi przepisami.
Prawidłowo również organ odwoławczy – w zakresie ustalenia emisji dopuszczalnych CO wskazał, że zgodnie z art. 202 ust. 2 pkt. 1 p.o.ś. dla instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego ustala się dopuszczalną emisję gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, wymienionych w Konkluzjach BAT. Nie chodzi więc tylko o zanieczyszczenia dla których określone zostały BAT AELs. Różnica pomiędzy BAT AELs a poziomami wskaźnikowymi dotyczy wielkości danego parametru jaka może zostać ustalona w pozwoleniu. W przypadku BAT AELs zastosowana emisja dopuszczalna określona w pozwoleniu nie może powodować ich przekroczenia, zgodnie z art. 204 ust.1 p.o.ś. W przypadku poziomów wskaźnikowych nie ma takiego ograniczenia. Dlatego też organ ochrony środowiska może ustalić dopuszczalną wielkość wyższą niż wynika to z Konkluzji BAT, o ile jest ona powiązana z technikami BAT wdrożonymi na danej instalacji. Stosowanie BAT jest podstawowym wymogiem dla instalacji posiadających pozwolenie zintegrowane, wynikającym także z art. 204 ust. 1 p.o.ś. Dlatego też wnioskodawca obserwując zależność między redukcją NOx a wzrostem emisji CO powinien przedstawić we wniosku stosowne wyjaśnienia potwierdzające, że pomimo stosowania BAT wskaźnikowe poziomy CO nie są dotrzymywane i zawnioskować o wyższą wartość. W przypadku braku takiego elementu we wniosku Marszałek prawidłowo ograniczył zakres korzystania ze środowiska ustalony w dotychczasowym pozwoleniu, ustalając emisje dopuszczalne CO na poziomie wynikającym z Konkluzji BAT.
Zdaniem Sądu, niezasadny jest również dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Minister nie zawiadomił Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego, niemniej jednak wyjaśnić należy, że w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy nie został uzupełniony żadnymi nowymi dokumentami. Wszystkie dowody zostały zebrane na etapie postępowania I instancji i Spółka miała możliwość zapoznania się z nimi, ponieważ została poinformowana o zakończeniu postępowania zawiadomieniem Marszałka z 4 grudnia 2020 r. Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej, że organy naruszyły zasadę równego traktowania oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym polegające na zakwalifikowaniu turbin gazowych GTI OB w [...] [...] i przez to określiły warunki jej funkcjonowania odmiennie niż w identycznej pod względem stanu faktycznego i prawnego sytuacji występującej w przypadku [...]. Sytuacja ta nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia zasady zaufania, skoro Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ocenie Sądu podlega konkretna zaskarżona decyzja, według kryterium zgodności z prawem.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:
1. pozycji 8 z Tabeli 24 "Poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji NCh do powietrza ze spalania gazu ziemnego w turbinach gazowych" zamieszczonej w BAT 44 w Decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektyw ą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE3 ("Konkluzje BAT") w zw. z art. 202 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 211 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 215 ust. 5 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię pozycji 8 z Tabeli 24 "Poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji NOX do powietrza ze spalania gazu ziemnego w turbinach gazowych" zamieszczonej w Konkluzjach BAT polegającą na uznaniu, że pozycja 8 z Tabeli 24 "Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok" dotyczy tylko turbiny, która łącznie spełnia dwa warunki tj. (i) musi być oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub być istniejącą turbiną gazową do awaryjnego stosowania oraz (ii) musi być użytkowana < 500 godz./rok, podczas gdy taki wniosek o konieczności spełnienia tych warunków łącznie nie wynika z wykładni pozycji 8 z Tabeli 24, którą należy czytać w ten sposób, że objęte są nią dwa rodzaje turbin tj. (i) turbiny oddane do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. oraz (ii) istniejące turbiny gazowe do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok, a powyższa błędna wykładnia skutkowała błędnym zaklasyfikowaniem każdej z turbin gazowych GT10B wchodzących w skład instalacji objętej Pozwoleniem Zintegrowanym i określeniem błędnej dopuszczalnej wielkości emisji dla tlenków azotu (NOX), co z kolei skutkowało oddaleniem Skargi przez WSA w Warszawie i utrzymaniem w mocy Decyzji Ministra i Decyzji Marszałka określającej dopuszczalną wielkość emisji dla tlenków azotu (NOX) na poziomie emisji powiązanych z najlepszy mi dostępnymi technikami ("BAT-AELs") przypisanym do kategorii istniejącej turbiny do stosowania w napędach mechanicznych — wszystkie oprócz obiektów użytkowanych < 500 godz./rok z uwzględnieniem odpowiednio przypisu 14 i 15 do Tabeli 24, czyli średnia roczna 60 mg/Nm3 i średnia dobowa 65 mg/Nm3, a także nałożeniem obowiązku monitoringu ciągłego w zakresie tlenków' azotu (NOX), podczas gdy w przypadku prawidłowej kwalifikacji turbin gazowych GT10B dopuszczalna wielkość emisji dla tlenków azotu (NOX) powinna zostać określona na poziomie przypisanym do kategorii "Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok", a konsekwentnie dla średniej dobowej brak byłoby BAT-AELs, a średnia dobowa w przedziale 60-140 mg/Nm3 z uwzględnień em przypisu 13 miałaby charakter wskaźnikowy oraz nie byłoby konieczności nałożenia monitoringu ciągłego;
2. BAT 44 pod Tabelą 24 dotyczącego tlenku węgla (CO) zamieszczonego w Konkluzjach BAT (s. 55) w zw. z art. 202 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 211 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 215 ust. 5 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię BAT 44 w zakresie emisji tlenku węgla (CO) polegające na przyjęciu, że w przypadku gdy organ uważa, że prowadzący instalację nie wskazał wnioskowanej dopuszczalnej wielkości emisji tlenku węgla (CO) automatycznie należy w decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego określić dopuszczalną wielkość emisji tlenku węgla (CO) na poziomie górnego poziomu wielkości wskaźnikowej wskazanej w BAT 44, podczas gdy taki mechanizm nie wynika z treści BAT 44 ani z art. 211 ust. 4 p.o.ś. czy art. 215 ust. 5 p.o.ś., co skutkowało oddaleniem skargi przez WSA w Warszawie i utrzymaniem w mocy decyzji Ministra i decyzji Marszałka ustalającej dużo bardziej zaostrzoną dopuszczalną wielkość emisji tlenku węgla (CO) niż dotychczas obowiązująca wielkość emisji ustalona w Pozwoleniu Zintegrowanym;
3. art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. w zw. z art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten powinien być zastosowany nawet w przypadku złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego zgodnie z wezwaniem organu, ale niezgodnie z jego późniejszy mi wezwaniami dotyczącymi klasyfikacji instalacji, i przyjęciem, że nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., przez co w takim przypadku zachodzą podstawy' do ograniczenia pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 195 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., podczas gdy przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji niezłożenia wniosku, a nie złożenia go niezgodnie z oczekiwaniami organu.
Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z BAT 44 (pozycja 8 Tabeli 24 oraz postanowienia pod Tabelą 24 na s. 55) Konkluzji BAT w zw. z art. 202 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., art. 204 ust. 1 p.o.ś., art. 211 ust. 4 p.o.ś., art. 215 ust. 5 p.o.ś., art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. i art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Marszałka poprzez niedostrzeżenie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. opisanych w pkt III.l, 111. 2 i III. 3 petitum niniejszej skargi kasacyjnej przepisów BAT 44 (pozycja 8 Tabeli 24 oraz postanowienia pod Tabelą 24 na s. 55) Konkluzji BAT w zw. z art. 202 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., art. 204 ust. 1 p.o.ś., art. 211 ust. 4 p.o.ś., art. 215 ust 5 p.o.ś., art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. i art. 215 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Warszawie nie dopatrzył się, że decyzja Marszałka i decyzja Ministra zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i oddalił skargę, podczas gdy w przypadku dostrzeżenia, że decyzja Ministra i decyzja Marszałka zostały wydany z naruszeniem wymienionych przepisów prawa materialnego, WSA w Warszawie powinien uwzględnić skargę;
2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") oraz art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 k.p.a., art. 140 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Marszałka poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. z art. 7, 7a § 1, 8, 9, 10, 11 77 § 1, 80, 107 § 1, 136, 138, 140 i 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania (co opisano w skardze oraz w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej), co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, że przy wydawaniu decyzji Marszałka i decyzji Ministra nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia Skargi w całości, podczas gdy w przypadku prawidłowo przeprowadzonej kontroli WSA w Warszawie powinien dostrzec naruszenie ww. przepisów, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. skutkujące częściową nieważnością decyzji Marszałka, co powinno skutkować uwzględnieniem Skargi;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez (i) brak przedstawienia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny stanu sprawy i nic odniesienie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze lub odniesienie się do nich w sposób szczątkowy, (ii) przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznych wyjaśnień podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, podczas gdy Sąd był zobowiązany do powyższego, a poprzestał na wiernym przytoczeniu i powtórzeniu treści decyzji Ministra bez odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dopełnienie powyższego obowiązku przez WSA w Warszawie powinno skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż decyzja Marszałka i decyzja Ministra zostały wydane z naruszeniem wskazanym w skardze;
4. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ("k.p.c.") w zw. z art. 227 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w postaci przedłożonych w toku postępowania przed WSA w Warszawie i dopuszczonych przez WSA w Warszawie jako dowody w sprawie opinii technicznych tj.: (i) z dokumentu "Ekspertyza na temat «Możliwość dotrzymania przez turbiny [...] [...] poziomu emisji tlenku węgla określonego w pozwoleniu zintegrowanym»" sporządzonego przez prof. dr hab. inż. K. J. z Instytutu Maszyn Przepływowych Politechniki [...] w lipcu 2021 oraz (ii) opinii technicznej z 2 listopada 2021 roku sporządzonej przez prof. dr hab. inż. S. N. i dr hab. inż. M. L., z Akademii [...], znak WWNIG.K1G.0156.56.2021/W poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu Zaskarżonego wyroku do stanowiska przedstawionego w ww. opiniach technicznych w szczególności w odniesieniu do braku możliwości wykonania decyzji Marszałka w zakresie jednoczesnego dotrzymania wyznaczonego poziomu tlenku węgla (CO) i tlenków azotu (NOx), a także w odniesieniu do przedstawionego w ww. opiniach technicznych uzasadnienia technicznego określenia dla turbin oddanych do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 roku łagodniejszych wymagań emisyjnych niż w stosunku do turbin nowszych, co skutkowało: nieustaleniem przez WSA w Warszawie, że decyzja Marszałka jest niewykonalna i utrzymaniem decyzji Ministra i decyzji Marszałka w mocy w odniesieniu do określonych poziomów' tlenku węgla (CO) i tlenków azotu (NOx) oraz (ii) pominięciem przez Sąd argumentów7 celowościowych przemawiających za zróżnicowaniem wymogów prawnych dla turbin w zależności od ich wieku, co z kolei skutkowało dokonaniem przez WSA w7 Warszawie błędnej wykładni pozycji 8 z Tabeli 24 konkluzji BAT, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Ministra i decyzji Marszałka, co łącznie w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia Skargi przez WSA w Warszawie;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 3 p.p.s.a. poprzez podanie w trakcie ogłoszenia wyroku jako jednego z zasadniczych powodów rozstrzygnięcia okoliczności niewskazanej następnie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. okoliczności, ze zarzut naruszenia zasady równego traktowania wyrażonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. jest nieuzasadniony, ponieważ decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane dla [...] (w której to decyzji identyczne turbiny gazowe GT10B zostały zakwalifikowane w taki sam sposób jak wnioskowany w niniejszej sprawie przez Spółkę) została unieważniona, podczas gdy: (i) taka okoliczność nie wynikała ze stanu faktycznego sprawy, a (ii) taka okoliczność w ogóle nie miała miejsca, ponieważ decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane dla [...] pozostaje w mocy i nie toczy się postępowanie w przedmiocie jej nieważności, co wskazuje na to, że (i) WSA w Warszawie podejmując rozstrzygnięcie oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi i (ii) uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla wszystkich przesłanek, które zadecydowały o oddaleniu skargi przez WSA w Warszawie, co skutkuje brakiem możliwości kontroli instancyjnej ustalonego przez WSA w Warszawie stanu faktycznego.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W przypadku nieuchylenia zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie w trybie art. 179a p.p.s.a. wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego uwzględniającego skargę, ewentualnie - w przypadku uznania, że istota sprawy nic jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernej skardze kasacyjnej (46 stron) szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
2. Sąd I instancji oceniał zgodność z prawem decyzji Ministra z 30 czerwca 2021 r. (utrzymującą w mocy decyzję Marszałka z 29 stycznia 2021 r. zmieniającą pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją tego samego organu z 10 lipca 2015 r.) na eksploatację instalacji [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...]. W sprawie ustalono następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- w związku z koniecznością dostosowania prowadzonej przez skarżącą instalacji do wymogów określonych w konkluzjach BAT, Marszałek (na podstawie art. 215 ust. 1 p.o.ś.) był zobowiązany do dokonania analizy udzielonego Spółce pozwolenia zintegrowanego; zgodnie z tym przepisem: "organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji, lecz nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji";
- dokonując analizy udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego w kontekście konieczności dostosowania do wymagań konkluzji BAT, organ zakwalifikował instalację jako: "Istniejącą turbina do stosowania w napędach mechanicznych - wszystkie oprócz obiektów użytkowanych <500 godz./rok";
- zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie mamy do czynieni z turbinami gazowymi pracującymi w cyklu otwartym wykorzystywanymi do napędów mechanicznych; jednocześnie turbiny eksploatowane są znacząco powyżej 500h/rok; ponadto pozwolenie zintegrowane dla tych maszyn wydano przed 17 sierpnia 2017 r., a więc zgodnie z definicjami obiektu nowego i istniejącego (zawartymi w Konkluzjach BAT) jest to obiekt istniejący;
- zatem, do istniejących turbin gazowych o cyklu otwartym, wykorzystywanych do napędów mechanicznych, które są eksploatowane przez więcej niż 500 h/rok zastosowanie mogą mieć dwie pozycje z Tabeli 24: a) turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania użytkowana < 500 godz./rok; b) istniejąca turbina do stosowania w napędach mechanicznych - wszystkie oprócz obiektów użytkowanych <500godz./rok.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnie Minister stwierdził, że pierwszy z punktów dotyczy turbin (niezależnie od ich rodzaju czy przeznaczenia) które są obiektami istniejącymi (w czasie ustalania tych wymagań miały ponad 12 lat) lub ich wykorzystanie następuje sporadycznie na krótki okres czasu np. w przypadku awarii głównego źródła zasilania, a ponadto czas ich eksploatacji w roku nie przekracza 500 h. Drugi z punktów obejmuje turbiny o konkretnym przeznaczeniu (napędy mechaniczne) gdy są eksploatowane powyżej 500h/rok i do tej kategorii turbin powinny zostać przypisane turbiny w [...] [...].
W ocenie Sądu I instancji, brak było także podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra, że taka klasyfikacja pozostaje w zgodzie z ogólnym układem Tabeli 24 gdzie w wierszu 3 znajdują się wymagania dla OCGT eksploatowanych powyżej 500h/rok ale z wyłączeniem tych do napędów mechanicznych. Dla tego rodzaju turbin wyodrębniono osobną kategorię, w ostatnim wierszu Tabeli 24. Zdaniem Sądu I instancji, Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący wykazał, że wymóg określony w Tabeli 24 w pkt 1 użytkowania poniżej 500h/rok dotyczy zarówno "turbiny gazowej oddanej do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r.", jak i "istniejącej turbiny gazowej do awaryjnego stosowania", powołując się m. in. za postanowienie tego wymogu w formie ustalonej podczas ostatniego posiedzenia Technicznej Grupy Roboczej (por. s. 8 uzasadnienia decyzji Ministra). Interpretacja wskazanych regulacji zgodnie ze stanowiskiem skarżącej tj., że jest instalacja zalicza się do kategorii "turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r." w istocie doprowadziłoby do uchylania się od obowiązku dostosowania instalacji do wymagań konkluzji BAT a ponadto prowadziłaby do wniosku, że sam wiek turbiny (oddana do użytkowania nie później niż 27 listopada 2003 r.) stanowi kryterium znacznego złagodzenia norm emisyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zarzuty dotyczące dokonania błędnej wykładni pozycji 8 z Tabeli 24 są nieuzasadnione.
Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
3. Główny zarzut bardzo rozbudowanej i wielowątkowej skargi kasacyjnej sprowadza się właśnie do błędnej wykładni pozycji 8 z Tabeli 24 zamieszczonej w Konkluzjach BAT. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia powinna być następująca: "objęte są nią dwa rodzaje turbin tj. (a) turbiny oddane do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. oraz (b) istniejące turbiny gazowe do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok. Błędna wykładnia dokonana przez organy i Sąd I instancji skutkowała:
- błędnym zaklasyfikowaniem każdej z turbin gazowych GT10B wchodzących w skład instalacji objętej Pozwoleniem Zintegrowanym i określeniem błędnej dopuszczalnej wielkości emisji dla tlenków azotu (NOX);
- nałożeniem obowiązku monitoringu ciągłego w zakresie tlenków azotu (NOX), podczas gdy w przypadku prawidłowej kwalifikacji turbin gazowych GT10B dopuszczalna wielkość emisji dla tlenków azotu (NOX) powinna zostać określona na poziomie przypisanym do kategorii "Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok", a konsekwentnie dla średniej dobowej brak byłoby BAT-AELs, a średnia dobowa w przedziale 60-140 mg/Nm3 z uwzględnieniem przypisu 13 miałaby charakter wskaźnikowy oraz nie byłoby konieczności nałożenia monitoringu ciągłego.
Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są ściśle powiązane z zarzutem głównym i wskazują na naruszenie szeregu przepisów p.o.ś. a także przepisów postępowania. Ze względu na ich komplementarny charakter, można się do nich odnieść w sposób łączny.
W pierwszej kolejności wskazać należy na skomplikowany stan prawny mający zastosowanie do niniejszej sprawy.
Kwestionowana interpretacja pozycji 8 z tabeli 24 znajduje się w Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U.UE.L.2017.212.1), w brzmieniu:
"Tabela 24 Poziomy emisji powiązane z BAT (BAT-AELs) dla emisji NOX do powietrza ze spalania gazu ziemnego w turbinach gazowych.
Rodzaj obiektu energetycznego spalania: Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok".
W wyroku Sądu z 27 stycznia 2021 r. Polska/Komisja, sprawa T-699/17 stwierdzono: "1) nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE; 2) skutki decyzji wykonawczej, której nieważność stwierdzono w pkt 1 niniejszej sentencji, są utrzymane w mocy do czasu wejścia w życie w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, nowego aktu, który ma ją zastąpić, przyjętego zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w art. 3 ust. 3 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych". Sąd uwzględnił pierwszą podstawę stwierdzenia nieważności podniesioną przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą sporna decyzja powinna była zostać przyjęta zgodnie ze "starymi" zasadami większości kwalifikowanej ustanowionymi w protokole nr 36, a nie zgodnie z "nowymi" zasadami ustanowionymi w traktacie z Lizbony.
W dniu wniesienia skargi kasacyjnej wyrok ten nie był jednak prawomocny, ponieważ Komisja Europejska odwołała się od niego i wniosła o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z 27 stycznia 2021 r., w sprawie Polska/Komisja. Dnia 30 grudnia 2021 r. opublikowano nową decyzję wykonawczą (UE) 2021/2326 z dnia 30 listopada 2021 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U.UE.L.2021.469.1). Decyzja ta obowiązuje jednak warunkowo, ponieważ zgodnie z jej art. 2: "W przypadku uchylenia przez Trybunał Sprawiedliwości wyroku w sprawie T-699/17 i utrzymania w mocy decyzji wykonawczej (UE) 2017/1442, niniejsza decyzja przestaje mieć zastosowanie z dniem ogłoszenia wyroku w sprawie C-207/21 P".
Trybunał Sprawiedliwości (czwarta izba) w wyroku z 14 lipca 2022 r. w sprawie C‑207/21 P - oddalił odwołanie Komisji, podzielając argumentację zawartą w opinii Rzecznika Generalnego Nicholasa Emiliou przedstawioną 10 marca 2022 r. w sprawie C‑207/21 P.
Zatem aktualnie obowiązuje we wskazanym zakresie Decyzja Wykonawcza Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. a nie powoływana w sprawie Decyzja Wykonawcza Komisji (UE) 2017/1442 z 31 lipca 2017 r. Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż NSA kontroluje wyrok Sądu I instancji, który to z kolei kontrolował zapadłe rozstrzygnięcia na dzień ich wydania (i wówczas obowiązującym stanie prawnym) a nie na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez NSA.
4. Zdaniem NSA, oceniając główny zarzut wykazany w skardze kasacyjną i sprowadzający się do błędnej wykładni pozycji 8 z Tabeli 24 zamieszczonej w Konkluzjach BAT, należało uznać, że jest on bezzasadny. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1974/12). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wykładnią prawa jest to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest to operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11).
Rozbudowane zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej a odnoszące się do różnych rodzajów wykładni prawa, istoty spójnika "i", a także różnych wersji językowych kwestionowanych regulacji nie są zasadne.
W kwestionowanej regulacji przyjęto: "Rodzaj obiektu energetycznego spalania: Turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania i użytkowana < 500 godz./rok". Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że: "(...) ograniczenie użytkowania poniżej 500 godzin rocznie dotyczy tylko turbin do awaryjnego stosowania, a nie turbin oddanych do użytkowania nie później niż 27 listopada 2003 roku" (s. 14 skargi kasacyjnej). Zdaniem skarżącej, "(...) ma to głęboki sens, bowiem konieczne jest określenie liczby godzin, poniżej której turbina jest uznawana za awaryjną. Natomiast określanie takiej liczby dla turbiny starej nie ma żadnego sensu, bo taka turbina podlega pod łagodniejsze wymogi emisyjne ze względu na swój wiek i fakt, że nie da się jej po prostu do surowszych wymogów dostosować".
Rację ma zatem organ i Sąd I instancji, że prawidłowa interpretacja pozycji 8 z tabeli 24 BAT odnosi się do istniejących turbin gazowych o cyklu otwartym, wykorzystywanych do napędów mechanicznych, które są eksploatowane przez więcej niż 500 h/rok i zastosowanie mogą mieć dwie pozycje z Tabeli 24:
1) turbina gazowa oddana do użytkowania nie później niż w dniu 27 listopada 2003 r. lub istniejąca turbina gazowa do awaryjnego stosowania użytkowana < 500 godz./rok;
2) istniejąca turbina do stosowania w napędach mechanicznych, wszystkie oprócz obiektów użytkowanych <500godz./rok.
Zasadnie przyjął Sąd I instancji i organy orzekające, że pierwszy z punktów dotyczy turbin (niezależnie od ich rodzaju czy przeznaczenia) które są obiektami istniejącymi (w czasie ustalania tych wymagań miały ponad 12 lat) lub ich wykorzystanie następuje sporadycznie na krótki okres czasu np. w przypadku awarii głównego źródła zasilania, a ponadto czas ich eksploatacji w roku nie przekracza 500 h a drugi z punktów obejmuje turbiny o konkretnym przeznaczeniu (napędy mechaniczne) gdy są eksploatowane powyżej 500h/rok i do tej kategorii turbin powinny zostać przypisane turbiny w [...] [...]. Taka interpretacja prowadzi do zaostrzonych dopuszczalności wielkości emisji tlenków azotu w decyzji Marszałka a w konsekwencji obowiązku stosowania przez Spółkę monitoringu ciągłego.
5. Okoliczność, że ocena Sądu I instancji nie jest zbieżna z oczekiwaniem skarżącej nie jest wystarczająca do uznania, że Sąd ten uchylił się od obowiązku kontroli decyzji w sprawie administracyjnej.
Zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również nie mogły zostać uwzględnione.
Zasadnie za nietrafne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w zakresie emisji tlenku węgla (CO) polegające na bezpodstawnym przyjęciu że Spółka w ogóle nie wyraziła stanowiska w sprawie co do oczekiwanego poziomu dopuszczalnej wielkości emisji dla tlenku węgla (CO). Sąd wskazał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wynikała z konieczności dostosowania do wymogów określonych w konkluzjach BAT. W związku z tym:
- Marszałek po dokonaniu analizy pozwolenia zintegrowanego uznał za konieczne dokonanie zmian jego postanowień; o tym fakcie poinformował pismem z 5 marca 2019 r., którym wezwał Stronę do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, wskazując zakres koniecznych zmian;
- w odpowiedzi na wezwanie Spółka wnioskiem z 26 lutego 2020 r. wystąpiła do Marszałka o zmianę pozwolenia zintegrowanego;
- Marszałek pismem z 26 sierpnia 2020 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku w zakresie właściwego (prawidłowego) zaklasyfikowania instalacji; w ocenie organu, skoro wniosek został przygotowano w oparciu o błędną interpretację to organ ten miał obowiązek ustalenia warunków pozwolenia zintegrowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd wskazał również, że nietrafny był zarzut dotyczący niepoinformowania Spółki o konieczność sprecyzowania wniosku co do dopuszczalnych emisji tlenku węgla oraz brak umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do wartości emisji tlenku węgla, gdyż:
- Spółka uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na każdym jej etapie;
- była informowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (pismem z 4 grudnia 2020 r.) i była informowana o fakcie błędnego zakwalifikowania instalacji (pismo z 26 sierpnia 2020 r.);
- Minister (w pismach z 15 października 2019 r. i z 27 listopada 2020 r.) informował Spółkę, że do [...] we [...] ma zastosowanie przypadek wskazany w pkt 2; mimo to Spółka złożyła wniosek niezgodny z przedstawioną wykładnią.
Prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że Marszałek miał podstawy do skorzystania z uprawnienia do ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania, zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. (zarzut ten powtórzono w skardze kasacyjnej). Przepis ten odnosi się do przypadków, w których wniosek nie został złożony jednak mając na uwadze cel tego przepisu, mający zapewnić, że pozwolenie prawidłowo uwzględnia wymagania określone w Konkluzjach BAT (w szczególności graniczne wielkości misyjne - zgodnie z art. 204 ust.1 p.o.ś.), należy zgodzić się z Ministrem, że jego zastosowanie w analizowanym przypadku jest uzasadnione. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 (organ wówczas wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia doręczenia wezwania, określając "zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy") lub art. 216 ust. 3 p.o.ś. (w przypadku gdy analiza wykazała konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, organ właściwy do wydania pozwolenia wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie 6 miesięcy od dnia wezwania, "określając zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy"). Sąd wskazał też, że organ I instancji nie powołał się na wskazany przepis, jednak uczynił to prawidłowo organ II instancji oraz wyjaśnił podstawy zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że błąd związany z niezawnioskowaniem o ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji NOx zgodnie z Konkluzjami BAT wpłynął na decyzję prowadzącego instalację co do pominięcia we wniosku także wymagań dotyczących monitorowania emisji NOx. Zgodnie z BAT 4 Konkluzji LCP monitoring emisji NOx do powietrza z obiektów spalających gaz ziemny powinien być, co do zasady, prowadzony w sposób ciągły. To samo dotyczy pomiarów emisji CO. W takiej sytuacji organ I instancji postąpił w myśl z art. 215 ust. 5 p.o.ś ustalając zakres i sposób monitorowania emisji zgodnie z wymaganymi w tym zakresie wynikającymi z Konkluzji BAT. Tak jak w przypadku dopuszczalnych wielkości emisji dla NOx ograniczenie warunków pozwolenia poprzez zaostrzenie wymagań dotyczących monitorowania emisji było zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ określił bowiem "zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy" zgodnie z posiadaną wiedzą specjalistyczną.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie również podzielił stanowisko organów w zakresie ustalenia emisji dopuszczalnych CO i wskazał, że zgodnie z art. 202 ust. 2 pkt. 1 p.o.ś dla instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego ustala się dopuszczalną emisję gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, wymienionych w Konkluzjach BAT. Nie chodzi więc tylko o zanieczyszczenia dla których określone zostały BAT AELs. Różnica pomiędzy BAT AELs a poziomami wskaźnikowymi dotyczy wielkości danego parametru jaka może zostać ustalona w pozwoleniu. W przypadku BAT AELs zastosowana emisja dopuszczalna określona w pozwoleniu nie może powodować ich przekroczenia, zgodnie z art. 204 ust. 1 p.o.ś. W przypadku poziomów wskaźnikowych nie ma takiego ograniczenia. Dlatego też organ ochrony środowiska może ustalić dopuszczalną wielkość wyższą niż wynika to z Konkluzji BAT, o ile jest ona powiązana z technikami BAT wdrożonymi na danej instalacji. Stosowanie BAT jest podstawowym wymogiem dla instalacji posiadających pozwolenie zintegrowane, wynikającym także z art. 204 ust. 1 p.o.ś. Dlatego też wnioskodawca obserwując zależność między redukcją NOx a wzrostem emisji CO powinien przedstawić we wniosku stosowne wyjaśnienia potwierdzające, że pomimo stosowania BAT wskaźnikowe poziomy CO nie są dotrzymywane i zawnioskować o wyższą wartość. W przypadku braku takiego elementu we wniosku Marszałek prawidłowo ograniczył zakres korzystania ze środowiska ustalony w dotychczasowym pozwoleniu ustalając emisje dopuszczalne CO na poziomie wynikającym z Konkluzji BAT. W orzecznictwie wskazuje się, że uzyskanie zezwolenia zintegrowanego wymaga spełnienia dalej idących warunków, niż ma to miejsce w przypadku pozwolenia sektorowego. Tym samym procedura uzyskania zezwolenia zintegrowanego będzie z reguły związana z koniecznością poniesienia przez przedsiębiorcę większych wydatków na opracowanie niezbędnych dokumentów dołączanych do wniosku. Jest to jednak logiczna konsekwencja tego, że pozwolenie zintegrowane dotyczy instalacji, których funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Skoro procedura uzyskania zezwolenia zintegrowanego zakłada bardziej pogłębione badanie wpływu danej instalacji na środowisko, a nadto w pozwoleniu tym można nałożyć na korzystającego ze środowiska dalej idące obowiązki w celu należytej ochrony środowiska, niż w przypadku pozwoleń sektorowych (np. art. 211 ust. 8 p.o.ś.), to sytuacje wątpliwe co kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako wymagającego objęciem pozwoleniem zintegrowanym winny być rozstrzygane na rzecz pozwolenia zintegrowanego, a nie pozwolenia sektorowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1154/17).
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak przedstawienia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku pełnej oceny stanu sprawy i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze lub odniesienie się do nich w sposób szczątkowy.
Przypomnieć trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1388/24). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze czy też odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Tymczasem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej (w tym przypadku wykładni przepisu) wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w istocie stara się czynić skarżący kasacyjnie. to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego. Przypomnieć trzeba, że co do zasady sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń (por. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I FSK 1651/21). Powołany art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez skarżony organ (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 250/23). Ocena materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy należy do składu sędziowskiego rozpoznającego sprawę. Do sądu należy zatem ocena, czy zawarty materiał dowodowy daje dostateczne podstawy do ustalenia stanu faktycznego, czy z uwagi na niezbędne wyjaśnienie istotnych wątpliwości zachodzi konieczność jego uzupełnienia przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3153/19). Polemika z oceną dopuszczonych przez Sąd I instancji dowodów nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd wskazanych przepisów p.p.s.a. w zw. z k.p.c. lecz jedynie o subiektywnie odmiennej ich ocenie. To, że Sąd I instancji niezgodnie z oczekiwaniami skarżącej ocenił dowody w sprawie nie oznacza naruszenia przepisów prawa, tym bardziej, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji.
Reasumując, NSA stwierdził, że w świetle poczynionych wyżej rozważań, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego należało ocenić jako niezasadne.
4. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
#
21