III OSK 938/22

III OSK 938/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Sz 138/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-01-12
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 138/21 w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.C. na rzecz Burmistrza [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 138/21, zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku J.C. z dnia 3 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku (pkt II); stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
J.C. pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. (złożonym za pośrednictwem poczty e-mail) zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:
1. przesłanie kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez zebranie wiejskie, Sołectwa [...], które odbyło się w 3 lipca 2021 r. (tj. listy obecności, uchwał, decyzji, zadań itp.);
2. przesłanie kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez zebranie wiejskie sołectwa, które odbyło się 10 lipca 2021 r. ( tj. lista obecności, uchwały, decyzje, zadanie itp.);
3. odpowiedź na pytanie - dlaczego inwestycje polegające na dokonaniu zakupu w roku 2020 z funduszu sołeckiego przypadającego sołectwu:
– huśtawki metalowej typu bocianie gniazdo, bujak skuter, bujak rumak,
– kostki polbruk do wykonania chodnika, od drogi powiatowej do placu zabaw,
nie zostały zrealizowane do 3 sierpnia 2021 r.? Czy gmina ma zamiar zrealizować ww. inwestycje? Jeśli tak, to kiedy? Kto będzie odpowiedzialny za ww. inwestycje?
4. odpowiedź na pytanie - skąd pochodzi kostka polbruk oraz obrzeża, które zostały ułożone pod donice betonowe, na terenie sołectwa? (przedstawiono zdjęcie);
5. odpowiedź na pytanie - kto ułożył kostkę polbruk wraz z obrzeżami?
6. odpowiedź na pytanie - kto dokonał wyboru lokalizacji betonowych donic, widocznych na zdjęciu?
7. odpowiedź na pytanie - kiedy gmina przystąpi do likwidacji nielegalnego składowiska odpadów znajdujących się na działce [...], którą gmina przejęła w marcu 2021 r. od KOWR?
8. odpowiedź na pytanie – kiedy zostaną zrealizowane inwestycje funduszu sołeckiego przypadającego na rok 2021 sołectwu?
Wnioskodawca wskazał jako sposób udostępnienia informacji publicznej formę kserokopii, poprzez przesłanie na adres e-mail.
W piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. (wysłanym e-mailem 11 sierpnia 2021 r.) organ ustosunkował się kolejno do zadanych we wniosku pytań, wskazując że:
1. do Urzędu Miejskiego [...] nie wpłynęły dokumenty z zebrania wiejskiego sołectwa z 3 lipca 2021 r.;
2. w załączeniu przedstawił kopie dokumentów z zebrania wiejskiego sołectwa z 10 lipca 2021 r. (protokół z zebrania wiejskiego sołectwa, uchwała nr 1/2021 zebrania wiejskiego sołectwa, lista obecności mieszkańców sołectwa, protokoły zebrań wiejskich sołectwa);
3. urządzenia zabawowe zostały zakupione w ramach środków funduszu sołeckiego na 2020 r. (ze względu na brak własności działki nr [...] nie zamontowano urządzeń, zostaną zamontowane przez wykonawcę do końca sierpnia 2021 r.); kostka polbruk została zakupiona w ramach środków funduszu sołeckiego na 2020 r. (ze względu na brak własności działki nr [...] w 2020 r. nie rozpoczęto inwestycji, przystąpienie do realizacji inwestycji rozpocznie pracownik ds. funduszu sołeckiego na wniosek sołtysa);
4. kostka pochodzi z zakupu na budowę chodnika (na wniosek sołtysa i rady sołeckiej z 4 maja 2021 r. wydano materiał na wykonanie podbudowy pod donice, sołtys pokwitował odbiór materiału, obrzeża zakupiono z funduszu sołeckiego na 2021 r. w ramach poprawy estetyki terenów zielonych);
5. kostka wykonana w ramach prac własnych mieszkańców sołectwa;
6. sołtys wraz z radą sołecką;
7. gmina zabezpieczy w budżecie na rok 2022 r. środki finansowe na realizacje zadania pod nazwą "likwidacja dzikiego wysypiska odpadów zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]" (usunięcie odpadów zostanie poprzedzone wspólną lustracją terenu, która będzie miała na celu określenie lokalizacji, rodzaju oraz ilości odpadów do usunięcia, realizacja zadania planowana jest na I półrocze 2022 r.);
8. przystąpienie do realizacji inwestycji rozpoczyna pracownik ds. funduszu sołeckiego na wniosek sołtysa.
W dniu 25 sierpnia 2021 r. wnioskodawca zwrócił się do urzędu za pośrednictwem e-mail z ponagleniem. Wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 sierpnia 2021 r.
W piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r. (doręczone 1 września 2021 r.) organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 sierpnia 2021 r. została udzielona w dniu 11 sierpnia 2021 r.
W dniu 3 września 2021 r. wnioskodawca wystąpił z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie wnioskodawca nawiązując do odpowiedzi udzielonej przez organ, sformułował dodatkowe żądania, które obejmowały:
1. prośbę o przesłanie kserokopii wniosku o wydanie materiałów (kostki);
• odpowiedź na pytanie – jak to możliwe, że rada sołecka wraz z sołtysem zmienia przeznaczenie materiałów zakupionych z funduszu sołeckiego? (mimo, że zmiany przeznaczenia może dokonać zebranie wiejskie, poprzez uchwałę, wniosek lub decyzję);
• odpowiedź na pytanie – czy 4 maja 2021 r. miało miejsce zebranie wiejskie sołectwa? Wnioskodawca zażądał przesłania kserokopii stosowych dokumentów;
2. odpowiedź na pytanie – jaką kwotę planuje zabezpieczyć gmina na likwidację dzikiego wysypiska śmieci na działce nr [...] obręb [...]? Kiedy może dojść do wspomnianej lustracji terenu?
3. odpowiedź na pytanie – czy lokalizację betonowych donic uzgodniono z Zarządem Dróg Powiatowych? (donice znajdują się w pasie drogowym);
4. odpowiedź na pytanie – kiedy zostaną zamontowane elementy placu zabaw, zakupione ze środków funduszu sołeckiego na rok 2020? (organ informował, że stanie się to do końca sierpnia 2021 r., ale termin wskazany w odpowiedzi nie został dotrzymany – przedstawiono zdjęcia);
5. odpowiedź na pytanie – z jakiego powodu wykonawca nie dotrzymał terminu na montaż wyposażenia placu zabaw;
6. odpowiedź na pytanie – czy montaż nowych elementów palcu zabaw wymaga zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę? Jeżeli tak, to kiedy dokonano zgłoszenia?
7. odpowiedź na pytanie – czy gmina dokonała weryfikacji wniosku? (protokół zebrania wiejskiego sołectwa [...] dotyczący wniosku sołectwa o wydanie 40 m2 polbruku na budowę chodnika do placu zabaw oraz wykonanie podbudowy na postawienie altany ogrodowej wraz z chodnikiem, został podpisany przez sołtysa – S. Z. oraz radę sołecką – E. Z. i M. L.; W skład rady sołeckiej wchodzą trzy osoby – J. M., E. Z. i J. C.; M. L. nie należy do rady sołeckiej); Dlaczego podpis M. L. widnieje na wniosku?
• odpowiedź na pytania – czy gmina dokonuje weryfikacji wniosków? Czy wniosek został odrzucony/zwrócony w związku z tym, że podpisała go nieuprawniona osoba? Czy gmina podjęła odpowiednie kroki w celu wyjaśnienia dlaczego osoba nie wchodząca w skład rady sołeckiej złożyła podpis jako członek rady sołeckiej? Czy burmistrz ma zamiar podjąć kroki prawne w celu wyjaśnienia sprawy?
8. odpowiedź na pytanie – na jakiej podstawie ułożenie kostki zostało wykonane w ramach prac własnych mieszkańców sołectwa? (Realizacją przedsięwzięć z funduszu sołeckiego zajmuje się wójt z pomocą gminy, a nie sołtys. Odpowiedzialność za realizację przedsięwzięcia ponosi wójt i to on wybiera właściwy sposób działania. Gdyby założyć możliwość wykonania ułożenia kostki brukowej siłami mieszkańców powstałby problem z określeniem odpowiedzialności za ewentualne szkody. Ta kwestia pozostawałaby bez regulacji, a od strony finansowej widoczny byłby jedynie zakup materiałów. Wydaje się więc, że należy odróżnić wkład mieszkańców, zastrzeżony na drobne czynności np. sadzenie roślin od przeprowadzenia przez mieszkańców innych prac remontowych czy budowlanych. Dodatkowo warto zaznaczyć, że w przypadku chęci zorganizowania przedsięwzięcia w tak opisany sposób należałoby raczej sięgnąć po inicjatywę lokalną - rozdział 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie);
9. odpowiedź na pytanie – jakiej wysokości fundusz sołecki przypada w 2021 r. sołectwu [...]?
10. odpowiedź na pytanie – czy gmina dokonała wyłączenia z produkcji rolnej działki [...] obręb [...]?
Pismem z dnia 7 września 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji z dnia 3 września 2021 r. nie może zostać uwzględniony z uwagi na fakt nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, czym jego zdaniem jest nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej oraz powołał art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r, poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."). Zwrócił uwagę, że wnioskodawca zwracał się wielokrotnie z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, tj. w 2020 r. 26 wniosków i w 2021 r. 93 wnioski. Ponadto organ wskazał, że treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między wnioskami, z których prawie każdy wymaga informacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucje prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Zdaniem organu, wniosek ma na celu wywołanie u adresata dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania urzędu. W istocie wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie to prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą.
W powyższych okolicznościach wnioskodawca wniósł w dniu 24 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powtórzył stanowisko zamieszczone w piśmie z dnia 7 września 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Organ powinien zatem udzielić informacji w żądanej formie, bądź jeśli nie było to możliwe, stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie bądź wydać decyzję. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Nie wykonując de facto żadnej z wyżej wskazanych czynności organ pozostawał w bezczynności.
Zdaniem WSA w Szczecinie, odmowa udzielenia informacji publicznej uzasadniona nadużyciem prawa do informacji publicznej nie powoduje automatycznie, że informacja ta traci walor informacji publicznej. W takiej zaś sytuacji, gdy żądana informacja posiada charakter informacji publicznej, ewentualna odmowa jej udzielenia powinna zostać wyrażona decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 209/21).
Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odmowa udzielenia informacji publicznej zwykłym pismem pozbawia stronę możliwości skontrolowania prawidłowości tej czynności w drodze instancyjnej przez organ odwoławczy. Wskazać bowiem trzeba, że decyzja administracyjna musi zawierać wszystkie wymagane prawem elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które winny wszechstronnie wyjaśnić stronie przyczyny faktyczne wydania takiego rozstrzygnięcia, jak i jego podstawy prawne. Zwykłe pismo nie zawiera tych elementów, nie pozwala zatem stronie na zapoznanie się z wszelkimi motywami które kierowały organem przy odmowie udzielenia informacji, a w następnej kolejności nie daje szansy organowi odwoławczemu na skontrolowanie prawidłowości takiego postępowania, jak również nie pozwala sądowi administracyjnemu na wszechstronne zapoznanie się z przyczynami odmowy udzielenia informacji.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, ponieważ choć nie udzielił on wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji, w ustawowym terminie, jednak wskazane wyżej uchybienie nie świadczy o rażącym charakterze naruszenia prawa. Organ odmówił bowiem udzielenia żądanej informacji, nie zachowując przy tym wymaganej przepisami formy decyzji, co związane było z błędnym przyjęciem, iż powołanie się przy odmowie udzielenia informacji na "nadużycie prawa do informacji" zwalnia organ od zachowania przy odmowie udzielenia informacji formy decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność nie miała jakiegokolwiek uzasadnienia – a co za tym idzie, aby miała charakter rażący. Bezczynność była bowiem spowodowana nieprawidłową interpretacją obowiązujących przepisów.
W dniu 3 marca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16. ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku z dnia 3 września 2021 r., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, a tym samym zwykła forma pisemna odpowiedzi organu jest wystarczająca i nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej,
2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, a tym samym zwykła forma pisemna odpowiedzi organu jest wystarczająca i nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej ponieważ w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji,
3. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 16. ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku nadużycia prawa do informacji organ winien wydać decyzję administracyjną, w sytuacji gdy przepisy u.d.i.p. w art. 5 wskazują ustawowe podstawy wydania decyzji odmownej oraz w art. 14 u.d.i.p. inny sposób załatwienia sprawy, natomiast w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji,
4. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2021.1805) poprzez niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej za 2020 i 2021 r. oraz nierozpoznanie istoty sprawy poprzez przyjęcie, że ocena czy w sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej jest przedwczesna,
5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutów organu, wewnętrzną sprzeczność i wadliwość uzasadnienia i nierozpoznanie istoty sprawy przejawiające się w przyjęciu, że przedwczesna jest ocena czy w sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej oraz, że organ winien wydać stosowną decyzję odmawiającą udzielania informacji w przypadku nadużycia prawa do informacji, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, a tym samym zwykła forma pisemna odpowiedzi organu jest wystarczająca i nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej ponieważ w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji,
6. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uwzględnienie skargi, gdy tymczasem skarga na bezczynność organu powinna być oddalona w całości na podstawie 151 P.p.s.a albowiem w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez wnioskodawcę i wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p.;
7. art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z dnia 3 września 2021 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego, a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w postaci pozyskania wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p.,
8. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, nadto organowi nie można zarzucić bezczynności ze względu na skierowanie do skarżącego pisma z dnia 10 września 2022r., zaś brak podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej,
9. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 i 14 u.d.i.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że w przypadku nadużycia prawa do informacji organ winien wydać decyzję administracyjną w sytuacji gdy, organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, a tym samym zwykła forma pisemna odpowiedzi organu jest wystarczająca i nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, ponieważ w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji,
10. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie oceny czy wniosek skarżącego stanowił nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, że wobec faktycznego nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę działania organu były prawidłowe, a zatem nie można było mu zarzucić bezczynności w zakresie rozpoznania wniosków. Po drugie, błędnego stanowiska WSA w Szczecinie, że nieudzielenie informacji publicznej z powodu jej nadużycia powinno zostać załatwione w formie decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do pierwszego rodzaju zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że, jak podniósł to skarżący kasacyjnie organ, wnioskodawca w latach 2020 -2021 złożył do Burmistrza [...] 120 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w roku 2020 – 26, a w roku 2021 - 94). Z dołączonego do pisma organu z dnia 9 sierpnia 2021 r. rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej w roku 2021 (k. 97 – 121 akt sądowoadministracyjnych) wynika, że skarżący składa wiele wniosków w ciągu jednego dnia (np. w dniu 22 lutego 2021 r. wpłynęło do organu 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej; z kolei w dniu 10 marca 2021 r. do organu wpłynęło 17 wniosków). Wnioski te są zbudowane z wielu pytań i często powielają się np. wnioski o udostępnienie danych dotyczących inwestycji z funduszu sołeckiego. W aktach sprawy brak jest natomiast informacji, aby wnioskodawca wykorzystywał informacje w celu realizacji zadań związanych z kontrolą administracji publicznej lub upowszechnienia zdobytych danych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16).
Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:
1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych;
4. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).
Powyższe uprawnia do wniosku, że celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu 3 września 2021 r. nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
Odnosząc się do sposobu załatwienia sprawy w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi jej nadużycie, wskazać należy, że u.d.i.p. określa zamknięty katalog przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ może wydać taką decyzję tylko w dwóch wypadkach. Gdy wniosek dotyczy informacji, do których dostęp jest ograniczony przepisami o ochronie tajemnicy lub prawem do prywatności (art. 5 u.d.i.p.) lub gdy wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji przetworzonej, ale nie wykazał, że taki dostęp jest szczególnie istotny dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast, w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej – uznać należy, że w istocie nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2642/16). Oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien w takiej sytuacji jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło.
W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku art. 151 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 340 złotych, na które składają się koszty za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł).