III OSK 934/25

III OSK 934/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 819/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-29
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 819/24 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 819/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Wójta Gminy O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2) oraz zasądził od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowym wnioskiem skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie rejestru umów Gminy za miesiąc październik 2024 r. Zdaniem organu zakres wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i jej okolicznościach nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), a stanowi w ręku skarżącego narzędzie do nadużywania prawa do pozyskiwania informacji. Sąd tej argumentacji nie podzielił, uznając że organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną o majątku publicznym (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.).
W ocenie Sądu I instancji informacja publiczna nie przestaje być informacją publiczną z tego tylko powodu, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Informacja publiczna jest kategorią obiektywną i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast odrębną kwestią jest, czy w danej sprawie i ewentualnie w jakiej formie informacje mogą być udostępnione. Sąd wskazał, że podziela wyrażane w uprzednich wyrokach stanowisko co do uznania działania skarżącego jako nadużycia prawa do informacji. Jednakże nadużycie prawa do informacji publicznej powoduje obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej.
Organ odmówił udostępnienia informacji w ostatnim dniu terminu. Pismo odmawiające udostępnienia informacji nie mogło zostać jednak uznane za decyzję administracyjną. Pismo to zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i doręczone skarżącemu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach administracyjnych, mających wyłącznie formę elektroniczną brak jest dowodu na to, że pismo organu wydane w formie elektronicznej zostało prawidłowo podpisane. Tym samym nie jest możliwe zbadanie, czy decyzja została prawidłowo podpisana podpisem elektronicznym. Stanowi to przeszkodę pozwalającą uznać pismo organu z 18 listopada 2024 r. jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji, skoro żądane informacje stanowią informację publiczną, to niezałatwienie sprawy w sposób odpowiadający przepisom ustawy stanowi o bezczynności organu. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 1), tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, podmiot, do którego złożono wniosek, obowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepisy tej ustawy mogą zostać w pewnych sytuacjach wyłączone bądź też ochrona przyznana organowi może uzasadniać odstępstwa od stosowania tych przepisów.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa procesowego powodujące nieważność postępowania (pkt 2), tj. art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi i rozpoznanie jej w sytuacji, gdy była ona niedopuszczalna, gdyż w chwili jej wniesienia ewentualny stan bezczynności był stanem historycznym w związku z wydaniem przez Wójta Gminy O. decyzji administracyjnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zaprezentował stanowisko, iż żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, z uwagi na nadużycie przez skarżącego prawa do tejże informacji. Organ przedstawił historię wniosków składanych przez skarżącego od 2018 r. wskazując, że do dnia 28 lutego 2025 roku skarżący złożył 1860 wniosków o udzielenie informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, organ podkreślił że pismo z 18 listopada 2024 r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Decyzją może być również pismo, które nie tylko nie zostało oznaczone jako decyzja, ale również takie, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. pod warunkiem, że zawiera treść minimalną, która była w niniejszej sprawie zawarta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenia tego organ upatruje w błędnej wykładni tego przepisu i nieprawidłowym uznaniu, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, podmiot do którego złożono wniosek, obowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy zdaniem organu prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepisy tej ustawy mogą zostać w pewnych sytuacjach wyłączone bądź też ochrona przyznana organowi może uzasadniać odstępstwa od stosowania tych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował żądany we wniosku rejestr umów Gminy za miesiąc październik 2024 r. jako informację publiczną o majątku publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Błędnie twierdzi organ, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić przesłankę do zakwalifikowania żądanej przez wnioskodawcę informacji jako niepublicznej. Sąd I instancji przyjął prawidłową wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że informacja publiczna nie przestaje być informacją publiczną z tego tylko powodu, iż skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Informacja publiczna jest kategorią obiektywną i jest nią – co wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast odrębną kwestią jest czy w danej sprawie i ewentualnie w jakiej formie informacje mogą być udostępnione.
W omawianym zarzucie organ twierdzi, że Sąd dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji, bowiem żądana we wniosku z 4 listopada 2024 r. informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ wniosek ten stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że jest kolejną próbą nękania organu z powodu olbrzymiej liczby składanych przez skarżącego wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wobec tego, w odniesieniu do omawianego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21, wyrok NSA z 10 października 2024 r. III OSK 1087/24).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest, aby żądana informacja była informacją publiczną a dopiero należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r. III OSK 89/24 i III OSK 311/24, z 10 października 2024 r. III OSK 1087/24).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał tylko charakter żądanej informacji. W niniejszej sprawie Sąd prawidłowo ustalił, że żądana informacja jest informacją publiczną a Wójt Gminy O. jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej. A skoro tak, to Wójt twierdząc, że wniosek z 18 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, powinien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej. Ale takiej decyzji przed i w toku postępowania sądowego organ nie wydał (o czym będzie przy ocenie drugiej podstawy kasacyjnej). Zatem nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji wskazana w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd ten nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Twierdzenie to autor skargi kasacyjnej opiera na tym, że przed wniesieniem skargi wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego we wniosku z 4 listopada 2024 r. To stanowisko skarżącego kasacyjnie koliduje z zarzutem naruszenia prawa materialnego (naruszenia art. 1 ust.1 u.d.i.p.), który organ opiera na twierdzeniu, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej (stanowisko prezentowane przez organ przy rozpoznaniu wniosku i w postępowaniu przed Sądem I instancji) co w konsekwencji uniemożliwia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ taka decyzja byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).
Należy również wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd I instancji ustalił, że organ przed wniesieniem skargi nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W szczególności, za taką decyzję nie uznał pisma organu do wnioskodawcy z 18 listopada 2024 r., w którym organ odmówił udostępnienia żądanego rejestru umów z uwagi na to, że zdaniem organu żądanie nie stanowi informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. W tej sytuacji, oceny stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie tylko nie podniesiono zarzutów zmierzających do obalenia stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie nie wydano decyzji ale i nie przedstawiono argumentacji opartej na obowiązujących przepisach prawa nawiązującej do argumentacji Sądu I instancji w tym zakresie.
Sąd I instancji uznał pismo organu do wnioskodawcy z 18 listopada 2024 r. mające w nagłówku zapis "Dotyczy: wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 04.11.2024 r. w sprawie udostępnienia skanu prowadzonego przez Urząd rejestru umów za miesiąc październik 2024 r." – za odpowiedź na wniosek dostępowy niebędącą decyzją.
Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przede wszystkim załatwienie w nim sprawy administracyjnej, którego to warunku pismo organu do wnioskodawcy z 18 listopada 2024 r. nie spełnia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku NSA z 28 lutego 2024 r. III OSK 7245/21) i piśmiennictwie prawniczym koncepcja uznania "zwykłego" pisma organu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. została wykreowana w celu ochrony praw jednostki i nie powinna być wykorzystywana dla "uwolnienia" organu od zarzutu bezczynności. Jeżeli strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia owego pisma i domaga się rozpoznania jej żądania w sposób procesowy przy zachowaniu właściwej formy, to teoria ta nie może znaleźć zastosowania zwłaszcza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jedynie w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 u.d.i.p.). Pogląd skarżącego kasacyjnie organu w przypadku jego upowszechnienia i utrwalenia na gruncie omawianej ustawy stanowiłby zagrożenie dla praw i wolności jednostek ubiegających się o dostęp do informacji publicznej i zmuszał je do korzystania niejako dwutorowo zarówno ze skargi na bezczynność jak i ze środka zaskarżenia pisma w zależności od uznania sądu czy chodzi o czynność materialnoprawną czy o decyzję administracyjną bez zachowania jej właściwej formy.
Pismo organu z 18 listopada 2024 r. nie zawiera niezbędnego elementu decyzji administracyjnej wykreowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie prawniczym czyli "rozstrzygnięcia". W istocie w koncepcji tej "rozstrzygnięcie" z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., to rozstrzygnięcie konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej oznaczającej wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Tymczasem, jak wynika z poglądów orzeczniczych, żądanie udostępnienia informacji nie wszczyna samo w sobie jeszcze typowego postępowania administracyjnego, o którym mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, jako że udostępnienie informacji nie następuje co do zasady w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze tzw. czynności materialno-technicznej (zob. wyroki: NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02; WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2007 r., II SAB/Wa 192/06, LEX nr 368243; WSA w Warszawie z 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235). Wskazane wyżej okoliczności przemawiają, w ocenie NSA, przeciwko stosowaniu koncepcji uznawania pisma za decyzję administracyjną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w celu zwalniania organu z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. II OSK 2762/14, LEX nr 2102235) wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie treści zawartej w danym dokumencie. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji bądź postanowienia) zwiększa ochronę przyznawaną stronie, ale nie może stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej przez niego czynności. Przykładowo w sytuacji, gdy pismo sprowadza się do przekazania danej osobie określonych faktów, gdyż organ uznaje, że nie ma podstaw do jego działania w formie procesowej i informuje o tym adresata pisma, nie można posłużyć się zasadą, że postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia. Skorzystanie z tej zasady nie może prowadzić do wniosku, że przekazana informacja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jeżeli przepisy wymagają załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, to udzielenie tylko wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów powinno być rozumiane jako uchylenie się od wydania decyzji.
Treść pisma organu z 18 listopada 2024 r. i okoliczności związane z rozpoznaniem wniosku dostępowego z 4 listopada 2024 r., wskazują na to, że nie stanowi ono rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Świadczy o tym jego forma (tj. brak tytułu pisma i jednoznacznego zwrotu świadczącego o odmowie udostępnienia informacji publicznej, brak podstawy prawnej nieuwzględnienia wniosku i jej wyjaśnienia) - nieodpowiadająca standardom wydawanych przez organy gmin (korzystających z zawodowej obsługi prawnej) decyzji. W piśmie organu z 18 listopada 2024 r. wprost wskazano, że jest to pismo informacyjne, w którym podano, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Konsekwencją takiego stanowiska, przy przyjęciu, że jest ono prawidłowe, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a pisemna forma załatwienia takiego wniosku uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego. Treść tego pisma była na tyle jednoznaczna, że wnioskodawca pismem do organu z 18 listopada 2024 r. wezwał organ do wydania i doręczenia mu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W piśmie tym wnioskodawca zawarł obszerną argumentację wskazującą organowi na konieczność wydania decyzji w sytuacji uznania, że jego wniosek stanowi nadużycie prawa. Organ odpowiedział na to pismo pismem z 26 listopada 2026 r., w którym niejednoznacznie odniósł się do żądania wydania decyzji. W skardze skarżący podnosi kwestie niewydania decyzji przez organ. Natomiast w odpowiedzi na skargę nie odniesiono się w ogóle do tego problemu. Podniesiony został on dopiero w skardze kasacyjnej. Sekwencja tych zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że intencją organu nie było wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 4 listopada 2024 r. lecz pisemne poinformowanie wnioskodawcy o swoim stanowisku.
Dodatkowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcja organu co do charakteru pisma organu z 18 listopada 2024 r. nie jest poprawna także z innych względów. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji zmierzającej do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że pismo organu z 18 listopada 2024 r. nie zawiera następnego koniecznego wymogu dla uznania go za decyzję, tj. właściwego podpisu z podaniem mienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej decyzję (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). W niniejszej sprawie pismo organu zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i zostało doręczone skarżącemu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach administracyjnych, mających wyłącznie formę elektroniczną brak jest dowodu (choćby raportu weryfikacji złożonego podpisu) na to, że pismo organu wydane w formie elektronicznej zostało prawidłowo podpisane. Tym samym nie jest możliwe zbadanie, czy decyzja została prawidłowo podpisana podpisem elektronicznym.
Zatem za Sądem I instancji należy wskazać, że "[p]roblematyka weryfikacji podpisu elektronicznego była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niewątpliwie podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję należy do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja powinna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Natomiast z art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że pisma utrwalane w postaci papierowej opatruje się własnoręcznym podpisem, a pisma utrwalane w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z kolei wydruk decyzji wydanej w formie elektronicznej nie musi być opatrzony odręcznym podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, jeżeli wydruk ten zawiera informację, że decyzja została wydana w postaci elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną oraz zawierać identyfikator nadany przez system teleinformatyczny (art. 393 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.). Decyzja wydana w formie pisemnej powinna być podpisana podpisem własnoręcznym. Natomiast decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE, kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Definicja "zaawansowanego podpisu elektronicznego" podana została w pkt 11 omawianego przepisu i oznacza on podpis, który spełnia wymogi określone w art. 26. Ten ostatni przepis stanowi, że zaawansowany podpis elektroniczny musi spełniać następujące wymogi: (a) jest unikalnie przyporządkowany podpisującemu; (b) umożliwia ustalenie tożsamości podpisującego; (c) jest składany przy użyciu danych służących do składania podpisu elektronicznego, których podpisujący może, z dużą dozą pewności, użyć pod wyłączną swoją kontrolą; (d) jest powiązany z danymi podpisanymi w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna. W rozporządzeniu nr 910/2014 przewidziano również kwalifikowaną usługę walidacji kwalifikowanych podpisów elektronicznych (proces weryfikacji i potwierdzenia ważności podpisu elektronicznego - art. 3 pkt 41), którą może świadczyć wyłącznie kwalifikowany dostawca usług zaufania, który zapewnia właściwy poziom walidacji oraz umożliwia stronom ufającym otrzymanie wyniku procesu walidacji w automatyczny, wiarygodny i skuteczny sposób oraz przy użyciu zaawanasowanego podpisu elektronicznego lub zaawansowanej pieczęci elektronicznej dostawcy kwalifikowanej usługi walidacji (art. 33 ust. 1). Jak wynika z powyższych przepisów podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu". Wobec powyższego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że także brak właściwego podpisu, stanowi przeszkodę pozwalającą uznać pismo organu z 18 listopada 2024 r. jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto, choć nie są to wymogi konieczne do zakwalifikowania pisma jako decyzji z art. 107 § 1 k.p.a. to nie można pominąć tego, że pismo organu z 18 listopada 2024 r. do wnioskodawcy nie zawiera pouczenia (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.) i zostało doręczone w trybie nieprzewidzianym przepisami k.p.a. do doręczenia decyzji stronie postępowania, ponieważ doręczono je drogą e-mailową. Okoliczności te potwierdzają wolę organu rozpoznania wniosku dostępowego bez wydania decyzji.
W rezultacie, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że z powodu wydania decyzji przed wniesieniem skargi do sądu ewentualny stan bezczynności był stanem historycznym, który miałby skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W konsekwencji, skarga na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku dostępowego z 4 listopada 2024 r. w ustalonych przez Sąd I instancji okolicznościach, była dopuszczalna i nie podlegała odrzuceniu. Zatem postępowanie przed Sądem I instancji nie było dotknięte nieważnością wskazaną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.