III OSK 931/25

III OSK 931/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2035/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-01-15
III OSK 2035/24 - Wyrok NSA z 2025-10-15
II SA/Po 688/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-04-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1822
art. 1 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184 w zw. z art. 182 par 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 2035/24 w sprawie ze skargi A. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr CKL-811-2024/LZ/SW w przedmiocie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 stycznia 2025 r., II SA/Wa 2035/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 13 sierpnia 2024 r., nr CKL-811-2024/LZ/SW w przedmiocie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby, odrzucił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący, jako funkcjonariusz Aresztu Śledczego w [...], został skierowany przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na badanie komisyjne do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], w zakresie ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby.
[...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] orzeczeniem z 22 stycznia 2024 r., nr RKLOp-155- 2024/LZ/SW uznała, że czasowa niezdolność do służby z powodu choroby w okresie od 24 marca 2022 r. do 30 września 2022 r. nie pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Centralna Komisja Lekarska w Warszawie podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "organ odwoławczy", "CKL") orzeczeniem z 13 sierpnia 2024 r., nr CKL-811-2024/LZ/SW, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310), utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydane w przedmiotowej sprawie przez Centralną Komisję Lekarską orzeczenie to decyzja dotycząca związku stwierdzonego schorzenia ze służbą. Zaskarżone orzeczenie CKL dotyczy związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby i zostało wydane w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Nie zawiera ono ustalenia kategorii zdolności funkcjonariusza do służby ani oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.
Sąd pierwszej instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że materia związku schorzeń ze służbą, w tym szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, podlega weryfikacji sądu powszechnego. Wobec tego Sąd Wojewódzki uznał, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu:
I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,
2. art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sprawa niniejsza jest sprawą cywilną i w taki sposób winna być rozstrzygnięta,
3. art. 3 § 2 i § 2 a p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sprawa niniejsza nie należy do kategorii spraw pozostających we właściwości sądów administracyjnych;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sytuacja faktyczna skarżącego nie jest objęta zakresem stosowania ww. przepisu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu wniesionej do WSA w Warszawie skardze, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kasator wnioskował o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane, to w pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Mając na uwadze istotę zaistniałego sporu, należy na wstępie wyjaśnić, że z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310) wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, na co prawidłowo powołał się Sąd pierwszej instancji, orzeczenia komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy.
Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia, dalszego pełnienia lub zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13; 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09; postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m. in. odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por.: wyroki NSA z: 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97).
Z powyższego wynika, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku ustalonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest orzeczenie CKL, wydane na skutek skierowania wystosowanego do komisji lekarskiej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]. Zaskarżone orzeczenie dotyczy ustalenia związku choroby ze służbą, w celu określenia wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 23 marca 2022 r. do 30 września 2022 r., a tego typu orzeczenie należy zakwalifikować, zgodnie z przedstawionym powyżej rozróżnieniem, do orzeczeń w przedmiocie ustalenia schorzenia funkcjonariusza, ich związku ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych, rentowych, zaopatrzenia emerytalnego lub innych świadczeń, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Sporne orzeczenie nie dotyczy bowiem ustalenia kategorii zdolności do służby ani kandydata, ani funkcjonariusza w celu oceny, czy jest on zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.
Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, przywołana ustawa określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej, doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a także związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Należy zatem wskazać, co już zostało podniesione, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest ustalenie stopnia uszczerbku na zdrowiu skarżącego, o czym stanowi przytoczony przepis ustawy lecz ustalenie związku choroby skarżącego ze służbą. Regulacja ta nie znajduje więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Do sytuacji skarżącego odnosi się art. 1 ust. 1 pkt 2a ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, na co wskazała również [...] Rejonowa Komisja Lekarska w orzeczeniu z 22 stycznia 2024 r. ustalając związek choroby skarżącego ze służbą. Zgodnie z tym przepisem ustawa określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby.
Wymaga również wyjaśnienia, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przedstawione wyżej stanowisko jest spójne z pouczeniem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Centralna Komisja wskazała, że od przedmiotowego orzeczenia w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności do służby stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (jednak niniejsza sprawa nie dotyczy tej materii), zaś w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga taka do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Uwzględniając powyższe jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Artykuł 58 § 1 p.p.s.a. określający podstawy odrzucenia skargi do sądu administracyjnego przez ten sąd, nawiązuje do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki (wymagania) prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać, przy zachowaniu których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przez sąd administracyjny (por. T. Woś, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58).
Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 58).
Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego należało więc uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w przepisach prawa.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepisy te są przepisami ustrojowymi i ogólnymi o charakterze kompetencyjnym stanowiącymi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz określającymi właściwość sądów administracyjnych dla sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Do ich naruszenia może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Do naruszenia powyższych przepisów dochodzi również, gdy sąd zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi. Natomiast odrzucenia skargi jako polegającej kognicji sądu powszechnego, nie można rozpatrywać przez pryzmat odmowy dokonania kontroli działalności administracji publicznej.
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Wymaga wskazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 tej ustawy). W postępowaniu przed tym sądem nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania cywilnego chyba, że Sąd pierwszej instancji przeprowadza uzupełniający dowód z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego dowodu z dokumentu i już tylko z tego powodu nie mógł naruszyć art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania może dotyczyć wyłącznie przepisów stosowanych przez sąd, a zatem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia przepisu postępowania cywilnego, którego nie stosował ani sąd, ani tym bardziej organ administracji, nie może zatem zostać uznany za uzasadniony.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. , I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).