III OSK 931/23

III OSK 931/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1001/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-01-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 60
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1001/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 19 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Osiek Jasielski umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na działce nr [...] obręb 0008 [...]".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z 20 czerwca 2022 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2019 r.), a także § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071, dalej: rozporządzenie zmieniające). Z uzasadnienia decyzji wynika, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 20 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania spór dotyczy konstytucyjności rozporządzenia zmieniającego. Kontrola w tym zakresie była dopuszczalna na podstawie art. 178 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał, że w ustawie środowiskowej nie ma listy przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w art. 60 ustawy środowiskowej zawarte zostało upoważnienie do wydania rozporządzenia w tym zakresie. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie z 2019 r., a rozporządzenie zmieniające stanowi nowelizację rozporządzenia z 2019 r.
W ocenie Sądu I instancji, zarówno rozporządzenie z 2019 r., jak i jego nowelizacja, wydane zostały przez właściwy organ (Radę Ministrów), na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia, przy zastosowaniu wytycznych dotyczących treści tego aktu. Oznacza to, że akty te spełniają wymagania wynikające z art. 60 ustawy środowiskowej. Rozporządzenie zmieniające wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1). W uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego wskazano potrzeby i cel wydania rozporządzenia, tj. poprawę dostępu do internetu i usług telekomunikacyjnych przez usprawnienie procesu inwestycyjnego, w tym usunięcie zbędnych regulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi. Szczegółowo opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji, a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 roku oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego wskazano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE. Sąd I instancji także podkreślił, że projekt rozporządzenia został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazany do konsultacji publicznych w dniu 12 stycznia 2022 r. Ponadto projekt rozporządzenia został przesłany do opiniowania, do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił "naruszenie przepisów prawa".
Po pierwsze, "art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)" przez przyjęcie w wyroku, że rozporządzenie zmieniające, "a w szczególności § 3" spełniało wymogi obowiązujących przepisów prawa. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia tego aktu prawnego wynika, że nie dokonano jakiejkolwiek analizy możliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniono przesłanek, o których stanowi "art. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1" ustawy środowiskowej. Ponadto nawet nie zdefiniowano pojęcia środowisko, którym się posłużono.
Po drugie, art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3 i § 4 rozporządzenia zmieniającego w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie, że przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały "ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie".
Po trzecie, art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.
Skarżący wniósł o rozpoznanie "skargi" na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a część z nich została błędnie sformułowana.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nieprawidłowo został sformułowany zarzut podnoszący naruszenie "3 § 1" p.p.s.a., ponieważ skarżący nie wskazał prawidłowo jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z kolei zarzuty naruszenia "174 pkt 2" i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że pierwszy z tych zarzutów dotyczy w istocie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te określają podstawy kasacyjne i nie są stosowane przez Sąd I instancji, a więc nie może dojść do ich naruszenia. Przepisy te są adresowane przede wszystkim do autora skargi kasacyjnej. Błędnie także została powołany publikator ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem autor skargi kasacyjnej wskazał pierwotne miejsce publikacji tej ustawy, która od czasu wejścia w życie była wielokrotnie nowelizowana i ujednolicana.
Nieprawidłowo został także sformułowany zarzut naruszenia rozporządzenia zmieniającego, "a w szczególności § 3". Przede wszystkim brak jest możliwości prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych przez powołanie całego aktu prawnego oraz użycie tzw. katalogu otwartego przez posłużenie się kwantyfikatorem "w szczególności". Ponadto, zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego, "postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się". Przepis ten ma charakter normy intertemporalnej, a skarżący nie wyjaśnia na czym polegało jej naruszenie, kwestionując wyłącznie wprowadzone rozporządzeniem zmieniającym zmiany w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odnoszące się do inwestycji telekomunikacyjnych. Brak jest także tego rodzaju uzasadnienia dla zarzutu podnoszącego naruszenie § 4 rozporządzenia zmieniającego. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia również precyzyjnie na czym polegało naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 ust 1 Konstytucji RP.
Pozostałe zarzuty kasacyjne zmierzają w istocie do podważenia celowości czy też prawidłowości wprowadzenia zmian w rozporządzeniu z 2019 r. w zakresie inwestycji telekomunikacyjnych. Skarżący zarzuca brak uwzględnienia opinii lekarzy w zakresie oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięć na życie i zdrowie człowieka, co nie podlega jednak ocenie w tego rodzaju postępowaniu. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot administrujący do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie wynikają z art. 92 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że rozporządzenie może być wydane tylko: po pierwsze - na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; po drugie - w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania; po trzecie - w zgodzie z normami Konstytucji RP, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Te warunki zakreślają również granice dopuszczalnej kontroli rozporządzenia przez sądy administracyjne. W tej sprawie tego rodzaju kontroli Sąd I instancji dokonał, uznając, że rozporządzenie spełnia wymogi ustawowe i brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania. Nie można skutecznie podważyć tego stanowiska przez polemikę z wyrażonym w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego stanowiskiem w zakresie oddziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 60 w związku z art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej, także nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można również podważyć tego stanowiska brakiem sformułowania w rozporządzeniu zmieniającym i w rozporządzeniu z 2019 r. definicji środowiska, skoro definicja ta wynika z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepisy te określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.