III OSK 931/22

III OSK 931/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 114/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 80 ust. 2, art. 85 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 114/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 grudnia 2020 r. nr SKO.4161.55.20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 rok, sygn. akt II SA/Łd 114/21, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 18 grudnia 2020 r. nr SKO.4161.55.20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
P. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z 11 lipca 2019 r. wystąpiła do Burmistrza P. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. [...], na części działki nr [...], obręb [...]".
Burmistrz P. decyzją z 3 grudnia 2019 r., znak: [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i określił warunki i wymagania na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia.
Odwołanie od decyzji wniósł J. K. podnosząc, że obawia się, że inwestycja spowoduje negatywny wpływ na środowisko, między innymi na jego nieruchomość. Podniósł, że inwestycja będzie generować hałas, w nocy będzie emitować światło, wystąpi emisja pyłów i gazów do powietrza oraz zanieczyszczenie wód gruntowych, a na działce poniżej uprawiane są warzywa i działka jest podtapiana. J. K. wyjaśnił też, że przedsięwzięcie negatywnie wpłynie na walory estetyczne okolicy i doprowadzi do obniżenia wartości jego nieruchomości.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 10 lutego 2020 r., znak: SK0.4161.2.20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2081 ze zm. - dalej "u.i.o.ś.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W dniu 6 października 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 10 lutego 2020 r. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem planowane przez P. S.A. przedsięwzięcie budowy stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. [...] na części działki nr [...], obręb [...] w P. nie spełnia warunku zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., a także nie spełnia wymogu zapewnienia udziału społeczeństwa w ochronie środowiska w toku postępowania o wydanie kwestionowanej decyzji środowiskowej. Skarżący wskazał, że z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika kategoryczna restrykcja, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., obszar objęty zakresem planowanego przedsięwzięcia oznaczony jest symbolem C.P.57 - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów - co wynika z postanowień § 62 pkt 1 tego planu. Planowana lokalizacja stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie oznaczonym w pianie miejscowym symbolem C.P.57 nie mieści się zarówno w podstawowym, jak i uzupełniającym przeznaczeniu terenu, przez co w konsekwencji rażąco narusza ustalenia tego planu, określone w § 62 planu. Co więcej w rozdziale 12 planu "Zasady obsługi w zakresie komunikacji", w § 171 Rada Miejska w P. przewidziała: "Na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem "KS", za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.", co oznacza, że planowana inwestycja budowy stacji paliw na terenie oznaczonym symbolem C.P.57 w sposób rażący godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., a taka ocena w tej sprawie winna determinować negatywne decyzje organów obu instancji.
W dalszej części uzasadnienia wniosku zostało wskazano, że u.i.o.ś. przewiduje procedurę udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Odnosząc się do art. 85 ust. 3 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 11 u.i.o.ś., skarżący wskazał, że procedura wskazana w art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. odnosi się do udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, nie zaś do podmiotów będących stronami tego postępowania, którym przysługuje własny interes prawny w sprawie, a w konsekwencji ich prawa proceduralne są chronione i realizowane w sposób odmienny. W związku z tym doręczenie decyzji stronom tego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji w trybie przepisów art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 10 lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą w P. przy ulicy [...] na części działki nr [...] obręb [...]".
Na wstępie uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, kiedy nastąpiło naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu administracyjnego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Nie można zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i/lub wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., organ wskazał, że na wskazanym terenie, w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalony przez Radę Miejską w P. w dniu 29 czerwca 2005 r. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., publik. Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm. - dalej w skrócie: "plan, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego"). Działka na której planowana była realizacja zamierzenia - nr ewid. [...], obręb [...] P., położona jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej w planie symbolem C.P.57. Zgodnie z § 62 pkt 1 planu, "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: C.P.57 ustala się: zabudowa produkcyjna, składów i magazynów jako zabudowa podstawowa, a usługi jako funkcja uzupełniająca". Poza tym zgodnie z § 171 planu, "na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KS, za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.". Dokonując analizy tych postanowień planu miejscowego Kolegium stwierdziło, że ocena czy inwestycja jest zgodna bądź niezgodna z planem, pociąga za sobą konieczność interpretacji tych przepisów, a co z kolei oznacza, że ich ewentualne naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, wniosku że zamierzenie jest niezgodne z zapisami planu, nie można wyprowadzić z prostego zestawienia treści planu z opisem planowanej realizacji. Organ wyjaśnił, że plan dla jednostki urbanistycznej C.P.57 przewiduje możliwość zabudowy podstawowej: produkcja, składy i magazyny, a także zabudowę uzupełniającą - usługi. W zapisach planu nie ma natomiast kategorycznego zakazu lokowania na tym terenie stacji paliw. W ocenie Kolegium, analiza opisu inwestycji nakazuje stwierdzić, że planowaną stację paliw można zakwalifikować do funkcji usługowej będącej uzupełnieniem funkcji podstawowej ustalonej dla jednostki C.P.57, co oznacza, że w sprawie nie występuje oczywista niezgodność opisu inwestycji z zapisami planu, co z kolei wyklucza rażące naruszenie przepisu - § 62 planu i art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odniesieniu do rażącego naruszenia art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., Kolegium wskazało, że zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniami i opiniami organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.. Przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wyjaśniło, że zarzut wskazujący na to, że w sprawie nie zostało przeprowadzone wskazane postępowanie, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu, jest chybiony bowiem zawiadomieniem z 29 lipca 2019 r., znak: [...], organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił do RDOŚ w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o zaopiniowanie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zawiadomienie to zostało wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń Referatu Nadzoru Komunalnego 29 lipca 2019 r. i zostało zdjęte 30 sierpnia 2019 r. Ponadto wydana w sprawie kwestionowana decyzja z 3 grudnia 2019 r., znak: [...], została doręczona do stron postępowania, a o jej wydaniu Burmistrz P. poinformował społeczeństwo poprzez obwieszczenie, które było wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń Referatu Nadzoru Komunalnego w dniach od 10 grudnia 2019 r. do 10 stycznia 2020 r.
W ocenie Kolegium decyzja Burmistrza P. nie narusza prawa w stopniu rażącym, w szczególności przepisów powołanych przez wnioskodawcę. Kolegium nie stwierdziło również, aby występowały inne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję z zachowaniem ustawowego terminu wniósł J. K., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO w S. z dnia 18 grudnia 2020 r. i decyzją Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska przedsięwzięcia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów posterowana ,w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - § 62 w zw. z § 171 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P.), poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że umiejscowienie na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57 stacji benzynowej nie stanowi rażącego naruszenia wskazanych przepisów, podczas gdy jest ono takim naruszeniem;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r. pomimo tego, że w sposób rażący narusza ona art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, podczas gdy lokalizacja stacji benzynowej na działce nr [...] w P., na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57, jest w rażący sposób sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., prawidłowo została przeprowadzona procedura udziału społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, podczas gdy z dokumentacji wynika, że postępowanie odbyło się z pogwałceniem przepisów regulujących zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji;
4. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 156 §1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 2, art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że decyzja Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i w efekcie odmowie stwierdzenia jej nieważności, pomimo tego, że rażąco narusza ona prawo;
5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych i w efekcie stwierdzeniu braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r.;
6. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którym organ kierował się przy odmowie stwierdzenia nieważności;
7. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niewskazanie wyczerpująco, czym organ kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu, na wstępie Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).
Definiując pojęcie "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Sąd i instancji stwierdził, że ma ono miejsce jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją i pojęcia tego nie należy interpretować w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97). Dalej Sąd podkreślił, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących sposobu procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd I instancji stwierdził że zarzutów tych podzielić nie można. Kolegium, dokonując oceny ważności kwestionowanej decyzji, oparło się prawidłowo na aktach administracyjnych sprawy zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyciągnęło z tego materiału dowodowego trafne wnioski.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Sąd wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: C.P.57 ustala się: 1) zabudowa produkcyjna, składów i magazynów jako zabudowa podstawowa, a usługi jako funkcja uzupełniająca. Stacja paliw z całą pewnością może być zakwalifikowana jako "usługi", zatem realizuje funkcję uzupełniającą określoną w § 62 planu. W sprawie więc, z uwagi na zabiegi interpretacyjne, nie występuje oczywista niezgodność opisu inwestycji z zapisami planu miejscowego. Natomiast zapisy § 171 planu "Na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KS, za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.", oznacza, że na terenach oznaczonych symbolem "KS" może być wybudowana stacja paliw, jednak nie powinno to prowadzić do wniosku, że wybudowanie stacji paliw na terenie oznaczonym innym symbolem jest zabronione.
Odnośnie zarzutów dotyczących procedury udziału społeczeństwa, Sąd I instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z 29 lipca 2019r. o wszczęciu postępowania wraz z informacją, że zostało wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń Referatu Nadzoru Komunalnego w dniach 29.07- 30.08.2019r. W aktach administracyjnych znajduje się również obwieszczenie Burmistrza P. z 3 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 38 i art. 85 ust. 3 u.o.ś., o podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z informacją na odwrocie, że: obwieszczenie podlegało wywieszeniu na urzędowej tablicy ogłoszeń Referat Nadzoru Komunalnego od 10.12.2019 r. do 10.01.2020 r., choć bez podpisu osoby sporządzającej tę informację, a jedynie z pieczątką Referatu Nadzoru Komunalnego.
Z treści art. 79 ust. 1 u.o.ś. wynika, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W niniejszym postępowaniu organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, więc udział społeczeństwa w tym postępowaniu został uwzględniony poprzez wywieszenie zawiadomień i obwieszczenia na tablicy urzędu, co należy uznać za prawidłowe. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Sąd I instancji uznał także za pozbawione uzasadnienia pozostałe zarzuty podniesione w skardze.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył J. K. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
-art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., znak: [...] pomimo tego, że w sposób rażący narusza ona art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, podczas gdy lokalizacja stacji benzynowej na działce nr [...] w P., na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57, jest w rażący sposób sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 33 ust. 1 u.i.o.ś poprzez nieprawidłowe uznanie, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., znak: [...], prawidłowo została przeprowadzona procedura udziału społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, podczas gdy z dokumentacji wynika, że postępowanie to odbyło się z pogwałceniem przepisów regulujących zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym bez publikacji informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji;
-art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 2 i art. 63 ust. 1 u.i.o.ś w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu faktu, że decyzja Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., znak: [...], nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i w efekcie odmowie stwierdzenia jej nieważności, pomimo tego, że rażąco narusza ona prawo;
-art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych i w efekcie stwierdzeniu braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r., znak: [...];
-art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie stwierdzenia nieważności;
-art. 8 i art. 107 § 1 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niewskazanie wyczerpująco czym organ kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 62 w zw. z § 171 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umiejscowienie na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57 stacji benzynowej nie stanowi rażącego naruszenia wskazanych przepisów, podczas gdy jest ono takim naruszeniem.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnosił o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 114/21 oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. SK0.4161.55.20 z 18 grudnia 2020 r. oraz poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 10 lutego 2020 r., znak SK0.4161.2.20 i decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019r. znak [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. [...], na części działki nr [...], obręb [...]",
ewentualnie:
2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 114/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentacje mającą zdaniem skarżącego przemawiać za jej uwzględnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Mając powyższe kryteria rozpatrywania skarg kasacyjnych stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19).
Konkludując, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18).
Uwzględniając powyższe zasady w oparciu o jakie jest prowadzone postępowanie nieważnościowe uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Brak jest w szczególności podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 1 i 2, art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 2 i art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje w braku uwzględnienia, że decyzja Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w efekcie odmowie stwierdzenia nieważności postępowania. Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie, zarówno w tak sformułowanym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje jakich obligatoryjnych elementów brak jest w powyższej decyzji skutkujących jej nieważność. Jak już wyżej wskazano, to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie na czym podlega dane naruszenie prawa, czy to materialnego, czy przepisów postępowania. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przestawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się także przesłanek uzasadniających uwzględnienie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. tj. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ zasady uznania administracyjnego i dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, w szczególności braku przekonującego wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący motywów jakimi organ kierował się wydając dane rozstrzygnięcie. Dokonując oceny powyższych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że obowiązek stosowania przepisów k.p.a. oznacza, że organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej zobowiązany jest kierować się określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. nakazują należycie umotywować podjęte rozstrzygnięcie.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a. rolą uzasadnienia jest objaśnienie toku myślenia, który doprowadził organ administracji do zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa w konkretnej sprawie (zob. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012 r., str. 441). W sferze faktów (uzasadnienia faktycznego) chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie, wobec określonych podmiotów oraz wpływu tych okoliczności na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa (uzasadnienia prawnego) chodzi zaś o wskazanie obowiązującej normy i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., str. 118 - 122). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3235/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1351/16), do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Konkretyzując obowiązki organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie - w niniejszej sprawie decyzję - należy jednocześnie uwzględnić specyfikę postępowania w ramach którego jest ona wydawana.
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzją została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Charakter tego postępowania został już wyżej przedstawiony. Powtórzyć jedynie należy, że w postępowanie to dotyczy stwierdzenia kwalifikowanych wad prawnych tkwiących w samej decyzji, a w ramach tego postępowania organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Analiza akt sprawy administracyjnych pozwala przyjąć, za zasadne stanowisko Sądu I instancji, że organ przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji z zachowaniem powyższych regulacji prawnych, uwzględniając jednocześnie szczególny charakter postępowania nieważnościowego. Uwzględnił w całości materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu zwykłym, w tym postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji opisał nie tylko kwalifikowane przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ale także odniósł je do realiów niniejszej sprawy. Wskazał motywy stanowiące podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., a w szczególności dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa. Powyższa ustalenia organu zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Fakt, że strona skarżąca nie podziela stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej dotyczącego zarówno ustalonych faktów, oceny zgromadzonego materiały dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić podstawy do skutecznego podniesienia zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., czy też zasad określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie pozwala skontrolować podjęte przez organ działania mające na celu ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy jak i dokonać oceny przyjętej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie można wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uznać za dowolną. Wydanie zaskarżonej decyzji organ poprzedził zgromadzeniem niezbędnego materiału dowodowego, istotnego z punktu widzenia postępowania nieważnościowego, który przedstawił w jej uzasadnieniu. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ uwzględnił całość zgromadzonego materiału. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Nadmienić w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie ewentualnie dowody organ pominął i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołuje się na taki sam materiał jak organ, z tym że wywodzi z niego odmienne wnioski. Tym samym zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji , że organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem regulacji zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny.
Takiej samej ocenie podlega także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 8 i art. 11 k.p.a. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ informując stronę o podejmowanych czynnościach i przedstawiając w uzasadnieniu decyzji w sposób nie budzący wątpliwości swoje stanowisko w sprawie wraz z argumentacją przemawiająca za danym rozstrzygnięciem wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 8 (zasada pogłębiania zaufania) i art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy). Treść zarówno skargi jak i skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że naruszenie powyższych zasad skarżący upatruje w samym wydaniu przez organ decyzji nie odpowiadającej jego wnioskowi i oczekiwaniom.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z § 62 w zw. z § 171 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Radę Miejska w P. dla miasta P. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że organ - Burmistrz P., wydając w postępowaniu zwykłym decyzję z 3 grudnia 2019 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn "Budowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ulicy [...]" wydał ją z rażącym naruszeniem wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami tego planu na obszarze obejmującym działkę na której ma być zrealizowane wnioskowane przedsięwzięcie, oznaczonym symbolem C.P.5,7 możliwa jest zabudowa produkcyjna, składów i magazynów jako zabudowa podstawowa, a usługi jako funkcją uzupełniająca. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że stacja paliw z uwagi na prowadzoną działalność może być zakwalifikowana jako "usługi", zatem realizuje funkcję uzupełniająca określoną w § 62 planu. Zgodnie natomiast z § 171 planu miejscowego na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej , oznaczonych symbolem "KS", za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw. Fakt, że na terenach oznaczonych "KS" może być wybudowana stacja paliw, nie może prowadzić do oczywistego wniosku, że wybudowanie takiej stacji na terenach oznaczonych innym symbolem jest zabroniona. Zapis ten upoważnia jedynie do stwierdzenia, że na terenach oznaczonych symbolem "KS" możliwa jest zabudowa dotycząca parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw. Z takich zapisów nie wynika natomiast, że np. stacje paliw nie mogą być budowane na innych terenach, jeżeli przepisy dotyczące przeznaczenia tych terenów tego nie wykluczają. W każdym razie nie prowadzi do takiego wniosku proste zestawienie przepisów, ich treść dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem C.P.57. i "KS" Z faktu, ze dane przedsięwzięcie może być zrealizowane na określonym terenie nie oznacza jeszcze, że jego realizacja na innych, w szczególności oznaczonych symbolem C.P.57 przez miejscowego prawodawcę, jest zakazana. Takiego zakazu nie można wyprowadzić z prostego zestawienia treści planu z opisem planowanego przedsięwzięcia. Wymaga to dokonania wykładni, i to nie tylko językowej, ale także przede wszystkim funkcjonalnej i celowościowej i to wielu postanowień zawartych w planie miejscowym. Do takiego wniosku prowadzi także użycie przez miejscowego prawodawcę pojęć nieostrych jak np. usługi jako funkcja uzupełniająca do zabudowy podstawowej jak zabudowa produkcyjna, składów i magazynów. Rolą niniejszego postępowania nieważnościowego nie jest stwierdzenie, czy na trenach oznaczonych symbolem C.P.52 może być zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji benzynowej wraz z infrastrukturą zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, a jedynie czy wydanie decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia nie nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozumieniu wyżej przedstawionym. Uwzględniając zarówno rozważania dotyczące definicji rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i problemów związanych z interpretacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia terenów obejmujących między innymi działkę na której przewidywana jest realizacja budowy stacji paliw uznać należy, że nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (w niniejszej sprawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią zastosowanego przepisu, wskazuje na ich oczywistą niezgodność, co w niniejszej sprawie jak wyżej wykazano nie ma miejsca. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że sam skarżący usiłując wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tą oczywistą sprzeczność dokonuje wykładni postanowień zawartych w planie odwołując się do wielu przepisów w nich zawartych oraz opierając się nie tylko na prostym zestawieniu ich treści, ale także odwołując się do ich wykładni językowej, funkcjonalnej i celowościowej.
Wobec powyższego nie zachodzi podstawa do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. sformułowanego przez stronę jako bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z 3 grudnia 2019 r., pomimo, że zdaniem skarżącego, rażąco narusza ona art. 80 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie byłoby to możliwe jedynie w sytuacji uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do postanowień tegoż planu określających sposób zagospodarowania terenu na którym sporna stacja benzynowa ma zastać zrealizowana.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 i art. 33 u.i.o.ś. poprzez błędne uznanie, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r. prawidłowo została przeprowadzona procedura udziału społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej wymagającej udziału społeczeństwa, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie to przeprowadzono z pogwałceniem przepisów regulujących zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa, w tym brak publikacji informacji o wydaniu decyzji w BIP, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Dokonując oceny tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 30 u.i.o.ś., organ właściwy do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmiana oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Natomiast przepis art. 33 u.i.o.ś. stanowi, że przed wydaniem decyzji i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa, organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje w nim wymienione. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 1 powołanej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zatem nawiązać do art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. zgodnie z którym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagane jest obligatoryjnie w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a odnośnie planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 przez właściwy organ poprzez wydanie postanowienia. Zatem w postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Dopiero zatem od tego momentu aktualizują się obowiązki wynikające informacyjne organu określone w art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. W niniejszej sprawie postępowanie zwykłe w ramach której wydano decyzje o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczyło przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 85 ust. 3 u.i.o.ś organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko winien podać do publicznej wiadomości informację o jej treści oraz możliwości zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniami i opiniami organów, o których mowa w art. 77 ust. 1. Przepis stosuje odpowiednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 u.i.o.ś. przez podanie do publicznej wiadomości należy rozumieć udostępnienie informacji na stronie BIP, ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Nadto w przepisie tym ustawodawca zawarł postanowienie dotyczące sytuacji gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania.
W niniejszej sprawie, jak wynika z analizy akt sprawy administracyjnej, informację o wydaniu decyzji oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz wydanymi opiniami i uzgodnieniami podano do publicznej informacji poprzez wydanie obwieszczenia, które wywieszono na tablicy ogłoszeń w urzędzie Miejskim w P. Natomiast samą decyzję doręczono wnioskodawcy, uczestnikom biorącym udział w sprawie na prawach strony oraz organom opiniującym i uzgadniającym. Zatem zabrakło przede wszystkim zamieszczenia wymaganej w tym zakresie informacji w BIP. Jednak powyższemu naruszeniu przepisów postępowania trudno nadać cechy rażącego naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie w ramach którego wydano decyzje, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, można jedynie uznać wydanie decyzji bez przeprowadzenia np. jakiegokolwiek postępowania dowodowego poprzedzającego jej wydanie, wydanie decyzji bez przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów w danej sprawie. Chodzi zatem o takie naruszenia, które miałaby bezpośredni wpływ na treść samej decyzji. Postępowanie nieważnościowe dotyczy bowiem kwalifikowanych wad tkwiących co do zasady w treści samej decyzji.
Także skarżący kasacyjnie wskazując na powyższe uchybienia w przepisach postępowania nie wykazał, aby miały one wpływ na samą treść decyzji. Zarzuty te ewentualnie mogły stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot, który w wyniku powyższych uchybień pozbawiony by został możliwości brania udziału w postępowaniu. Zauważyć jednocześnie należy, że przesłanki uzasadniające wznowienie postępowanie czy też stwierdzenie nieważności decyzji wzajemnie się wykluczają.
Podsumowując, skarżący kasacyjnie nie wykazał istnienia w niniejszej sprawie kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia 3 grudnia 2019 r. Zarzuty podniesione zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej zmierzają raczej do przeprowadzenia ponownej oceny wydanej decyzji według zasad określonych w postępowaniu zwykłym.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 orzeczono jak w wyroku.