III OSK 931/22

II SA/Łd 114/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 931/22 - Wyrok NSA z 2025-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 38, art. 85 ust. 3, art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. A 58, na części działki nr 5270/8, obręb [...]", działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie – "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu, Kolegium wyjaśniło, że B S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z 11 lipca 2019 r. wystąpiła do Burmistrza P. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. A 58, na części działki nr 5270/8, obręb [...]". Burmistrz P. decyzją z [...] r., znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i określił warunki i wymagania na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji wniósł J.K. podnosząc, że obawia się, że inwestycja spowoduje negatywny wpływ na środowisko, między innymi na jego nieruchomość. Podniósł, że inwestycja będzie generować hałas, w nocy będzie emitować światło, wystąpi emisja pyłów i gazów do powietrza oraz zanieczyszczenie wód gruntowych, a na działce poniżej uprawiane są warzywa i działka jest podtapiana. J.K. wyjaśnił też, że przedsięwzięcie negatywnie wpłynie na walory estetyczne okolicy i doprowadzi do obniżenia wartości jego nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej w skrócie "u.i.o.ś.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W dniu 6 października 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek J.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] r. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem planowane przez B S.A. przedsięwzięcie budowy stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w P. przy ul. A 58 na części działki nr 5270/8, obręb [...] w P. nie spełnia warunku zgodności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., a także nie spełnia wymogu zapewnienia udziału społeczeństwa w ochronie środowiska w toku postępowania o wydanie kwestionowanej decyzji środowiskowej. Skarżący wskazał, że z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika kategoryczna restrykcja, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy, a brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., obszar objęty zakresem planowanego przedsięwzięcia oznaczony jest symbolem C.P.57 - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów - co wynika z postanowień § 62 pkt 1 tego planu. Planowana lokalizacja stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem C.P.57 nie mieści się zarówno w podstawowym, jak i uzupełniającym przeznaczeniu terenu, przez co w konsekwencji rażąco narusza ustalenia tego planu, określone w § 62 planu. Co więcej w rozdziale 12 planu "Zasady obsługi w zakresie komunikacji", w § 171 Rada Miejska w P. przewidziała: "Na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KS, za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.", co oznacza, że planowana inwestycja budowy stacji paliw na terenie oznaczonym symbolem C.P.57 w sposób rażący godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., a taka ocena w tej sprawie winna determinować negatywne decyzje organów obu instancji. Skarżący wskazał, że w tym stanie rzeczy, skoro planowane przez B S.A. przedsięwzięcie budowy stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą, nie spełnia warunku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., bowiem znajduje się na terenie do tego nieprzeznaczonym w tym planie, należy stwierdzić, że kwestionowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. oraz z rażącym naruszeniem wyżej powołanych postanowień planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego.
W dalszej części uzasadnienia wniosku zostało wskazane, że u.i.o.ś. przewiduje procedurę udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Odnosząc się do art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś., skarżący wskazał, że procedura wskazana w art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. odnosi się do udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym, nie zaś do podmiotów będących stronami tego postępowania, którym przysługuje własny interes prawny w sprawie, a w konsekwencji ich prawa proceduralne są chronione i realizowane w sposób odmienny. W związku z tym doręczenie decyzji stronom tego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji w trybie przepisów art. 85 ust. 3 u.i.o.ś.. W konkluzji wnioskodawca wskazał, że kwestionowana decyzja Burmistrza P. z [...] r. wydana została bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także, że organ ten zapewnił jedynie udział podmiotów będących stronami postępowania, nie zapewnił natomiast udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym przy wydaniu tej decyzji, przez co w sposób rażący naruszone zostały przepisy art. 85 ust. 3 u.i.o.ś.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, na wstępie wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, kiedy nastąpiło naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu administracyjnego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Nie można zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i/lub wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., organ wskazał, że na wskazanym terenie, w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalony przez Radę Miejską w P. w dniu 29 czerwca 2005 r. (por. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. Nr 257, poz. 2570 ze zm. – dalej w skrócie: "plan"). Działka na której planowana była realizacja zamierzenia - nr ewid. 5270/8, obręb [...] P., położona jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej w planie symbolem C.P.57. Zgodnie z § 62 pkt 1 planu, "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: C.P.57 ustala się: zabudowa produkcyjna, składów i magazynów jako zabudowa podstawowa, a usługi jako funkcja uzupełniająca". Poza tym zgodnie z § 171 planu, "na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KS, za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.".
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że planowane zamierzenie było niezgodne z zapisami obowiązującego planu - § 62, a przez co rażąco naruszono ten przepis i art. 82 ust. 2 u.i.o.ś., Kolegium stwierdziło, że ocena czy inwestycja jest zgodna bądź niezgodna z planem, pociąga za sobą konieczność interpretacji tych przepisów, a co z kolei oznacza, że ich ewentualne naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, wniosku że zamierzenie jest niezgodne z zapisami planu, nie można wyprowadzić z prostego zestawienia treści planu z opisem planowanej realizacji. Organ wyjaśnił, że plan dla jednostki urbanistycznej C.P.57 przewiduje możliwość zabudowy podstawowej: produkcja, składy i magazyny, a także zabudowę uzupełniającą - usługi. W zapisach planu nie ma natomiast kategorycznego zakazu lokowania na tym terenie stacji paliw.
Z opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że inwestycja będzie polegać na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą. Do wniosku spółka załączyła m.in. Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia. Na podstawie poprzednio obowiązującego § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczało się bowiem instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego (pkt 35), jak również instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3 (pkt 36).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii z 12 sierpnia 2019 r., znak: [...], wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. (dalej jako: "RDOŚ w Ł.") w opinii z 25 września 2019 r., znak: [...] oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w opinii z 28 sierpnia 2019 r., znak: [...], nie stwierdzili takiej konieczności. Opinia RDOŚ w Ł. została wydana po uzupełnieniu, na wezwanie RDOŚ w Ł., karty informacyjnej przedsięwzięcia przez Spółkę przedstawionym 9 września 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydając opinię o konieczności sporządzenia raportu środowiskowego nie dysponował wyjaśnieniami Spółki. Organ został zawiadomiony o uzupełnieniu karty informacyjnej przedsięwzięcia, ale nie odniósł się do jej treści. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wskazał natomiast, że w wyniku analizy uzupełnienia karty informacyjnej podtrzymuje wydaną opinię o braku potrzeby sporządzania raportu środowiskowego, ponieważ przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na jednolite części wód, obszary ochronne oraz chronione.
W ocenie Kolegium, analiza opisu inwestycji nakazuje stwierdzić, że planowaną stację paliw można zakwalifikować do funkcji usługowej będącej uzupełnieniem funkcji podstawowej ustalonej dla jednostki C.P.57, co oznacza, że w sprawie nie występuje oczywista niezgodność opisu inwestycji z zapisami planu, co z kolei wyklucza rażące naruszenie przepisu - § 62 planu i art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odniesieniu do rażącego naruszenia art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., Kolegium wskazało, że zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniami i opiniami organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.. Przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wyjaśniło, że zarzut wskazujący na to, że w sprawie nie zostało przeprowadzone wskazane postępowanie, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu, jest chybiony bowiem zawiadomieniem z 29 lipca 2019 r., znak: [...], organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił do RDOŚ w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o zaopiniowanie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zawiadomienie to zostało wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń referatu Nadzoru komunalnego 29 lipca 2019 r. i zostało zdjęte 30 sierpnia 2019 r. Ponadto wydana w sprawie kwestionowana decyzja z [...] r., znak: [...], została doręczona do stron postępowania, a o jej wydaniu Burmistrz P. poinformował społeczeństwo poprzez obwieszczenie, które było wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń Referatu Nadzoru Komunalnego w dniach od 10 grudnia 2019 r. do dnia 10 stycznia 2020 r.
W ocenie Kolegium decyzja Burmistrza P. nie narusza prawa w stopniu rażącym, w szczególności przepisów powołanych przez wnioskodawcę. Kolegium nie stwierdziło również, aby występowały inne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – § 62 w zw. z § 171 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P. (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P.), poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że umiejscowienie na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57 stacji benzynowej nie stanowi rażącego naruszenia wskazanych przepisów, podczas gdy jest ono takim naruszeniem;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r., pomimo tego, że w sposób rażący narusza ona art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, podczas gdy lokalizacja stacji benzynowej na działce nr 5270/8 w P., na terenie objętym w planie oznaczeniem C.P.57, jest w rażący sposób sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art . 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art . 30 i art . 33 ust . 1 u.i.o.ś. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza P. z [...] r., prawidłowo została przeprowadzona procedura udziału społeczeństwa w przedmiocie wydania decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, podczas gdy z dokumentacji wynika, że postępowanie odbyło się z pogwałceniem przepisów regulujących zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji;
4. przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art . 84 ust . 2 i art . 63 ust . 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że decyzja Burmistrza P. z [...] r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i w efekcie odmowie stwierdzenia jej nieważności, pomimo tego, że rażąco narusza ona prawo;
5. naruszenie przepisów postępowania. które miało wpływ na wynik sprawy – art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. , art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych i w efekcie stwierdzeniu braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] r.;
6. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którym organ kierował się przy odmowie stwierdzenia nieważności;
7. przepisów postępowania. które miało wpływ na wynik sprawy – art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niewskazanie wyczerpująco czym organ kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z [...] r. oraz poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r., nr [...] i decyzji Burmistrza P. z [...] r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.
Ewentualnie zaś, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstawy do stwierdzenia nieważności, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z [...] r. oraz poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r., znak [...] i decyzji Burmistrza P. z [...] r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłat y od udzielonego pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana lokalizacja stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem C.P.57 nie mieści się zarówno w podstawowym, jak i uzupełniającym przeznaczeniu terenu przez co, w konsekwencji, rażąco narusza ustalenia tego planu, określone w § 62. Prawidłowa i całościowa analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. powinna była doprowadzić organy do oczywistego wniosku , że w planie tym przewidziano inne tereny pod stacje paliw, a mianowicie oznaczone na rysunku planu symbolem KS, co wynika wprost z § 171 tego planu. W ocenie skarżącego obiekty takie jak stacje paliw mogą być lokowane na terenach oznaczonych symbolem KS a nie C.P. Podobnych zapisów o dopuszczalności lokowania obiektów obsługi komunikacyjnej na obszarach oznaczonych jak o C.P. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma.
Jednocześnie skarżący nadmienił, że zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować w tak i sposób, że jeżeli dany rodzaj zabudowy nie jest na określonym obszarze zabroniony, to znaczy, że może być tam lokowany. Cel uchwalenia oraz konstrukcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na to, że żeby na danym obszarze móc ulokować określoną inwestycję, musi być ona w planie wyraźnie dopuszczona. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P. wyraźnie dopuszcza na obszarach oznaczonych jak o KS lokowanie obiektów takich jak stacje paliw, a na obszarze oznaczonym jak o C.P.57 milczy na ten temat, to oczywiste jest to, że na obszarze oznaczonym jak o C.P.57 stacja paliw nie może zostać ulokowana.
Następnie skarżący stwierdził, że organ zapewnił jedynie udział podmiotów będących stronami postępowania, nie zapewnił natomiast udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym przy wydaniu tej decyzji, przez co w sposób rażący naruszone zostały przepisy art . 85 ust. 3 u.i.o.ś. Skarżący wskazał, że z akt postępowania nie wynika, że organ poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz wywiesił zawiadomienie na urzędowej tablicy. Lokalna społeczność nie została poinformowana w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia ani w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Działania Burmistrza P. nie zapewniły udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji. Organ całkowicie pominął kwestię związaną z udziałem społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w kontekście uzupełniania dokumentacji inwestycji przez B S.A. Brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających na potwierdzenie zapewnienia udziału społeczeństwa na etapach późniejszych, następujących po uzupełnieniu karty informacyjnej przedsięwzięcia przez spółkę.
Na końcu skarżący stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wskazują wyczerpująco czym organy kierowały się stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i następnie brak podstaw stwierdzenia nieważności w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 3 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 3 września 2021 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 26 lipca 2021 r.).
Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. [...]25 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja została wydana w konsekwencji złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu
a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.
Przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania,
a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych
i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).
Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane jako rażące.
Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić
w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.".
Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia,
a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych
w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzić należy, że zarzutów tych podzielić nie można. Kolegium, dokonując oceny ważności kwestionowanej decyzji, oparło się prawidłowo na aktach administracyjnych sprawy zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyciągnęło z tego materiału dowodowego trafne wnioski.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: C.P.57 ustala się: 1) zabudowa produkcyjna, składów i magazynów jako zabudowa podstawowa, a usługi jako funkcja uzupełniająca. Stacja paliw z całą pewnością może być zakwalifikowana jako "usługi", zatem realizuje funkcję uzupełniającą określoną w § 62 m.p.z.p. W sprawie więc z uwagi na zabiegi interpretacyjne nie występuje oczywista niezgodność opisu inwestycji z zapisami planu miejscowego. Natomiast zapisy § 171 m.p.z.p. "Na terenach przeznaczonych dla obsługi komunikacyjnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KS, za zgodne z planem uznaje się lokalizację parkingów, miejsc postojowych, stacji paliw, stacji obsługi samochodów itp.", oznacza, że na terenach oznaczonych symbolem "KS" może być wybudowana stacja paliw, jednak nie powinno to prowadzić do wniosku, że wybudowanie stacji paliw na terenie oznaczonym innym symbolem jest zabronione.
Odnośnie zarzutów dotyczących procedury udziału społeczeństwa to należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z 29 lipca 2019r. o wszczęciu postępowania wraz z informacją, że zostało wywieszone na urzędowej tablicy ogłoszeń Referatu Nadzoru Komunalnego w dniach 29.07-30.08.2019r. W aktach administracyjnych znajduje się również obwieszczenie Burmistrza P. z 3 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 38 i art. 85 ust. 3 u.o.ś., o podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na odwrocie informacji znajduje się informacja: obwieszczenie podlegało wywieszeniu na urzędowej tablicy ogłoszeń Referat Nadzoru Komunalnego od 10.12.2019 r. do 10.01.2020 r., aczkolwiek nie znajduje się podpis osoby sporządzającej tę informację, a jedynie pieczątka Referatu Nadzoru Komunalnego.
Z treści art. 79 ust. 1 u.o.ś. wynika, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko." - społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W niniejszym postępowaniu organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, więc udział społeczeństwa w tym postępowaniu został uwzględniony poprzez wywieszenie zawiadomień i obwieszczenia na tablicy urzędu, co należy uznać za prawidłowe.
W ocenie Sadu organ w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności odniósł się zarówno do przesłanki stwierdzenia nieważności przywołanej przez skarżącego, jak i zasadnie stwierdził, że w sprawie nie występują inne przesłanki nieważności.
Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Wszak przedmiotem postępowania w trybie nieważnościowym (w przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu.
Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wyrażone w kontestowanych decyzjach.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.
dc