III OSK 930/21

II SAB/Łd 39/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 5 lit. h, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, art. 199, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 22 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2024 roku sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. do rozpatrzenia wniosku A.C. z dnia 6 lutego 2024 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. na rzecz A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 21 lutego 2024 r. A.C., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." poprzez przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazała, że 6 lutego 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "proszę o udostępnienie informacji o: 1. nagrodach przyznanych pracownikom i pracownicom Teatru w latach 2022 i 2023, uwzględniając: - imię i nazwisko; - funkcja/pion w teatrze; - data; - kwota; - uzasadnienie. 2. kwotach wynagrodzeń pracowników i pracownic Teatru za pracę w każdym z miesięcy: w grudniu 2023 r. i w styczniu 2024 r. przedstawione w sposób, z którego wynika co najmniej: stanowisko, dział/pion, informacja o części/całości etatu, staż, oraz premia, nadgodziny oraz inne – jeśli dotyczy. Proszę o zaznaczenie, czy udostępnione kwoty podano w netto czy brutto".
Organ 7 lutego 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedział na wniosek wskazując, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych danych. Powołując się na treść art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy wyjaśnił, że dobra osobiste człowieka do których należy informacja o wysokości wynagrodzenia pozostają pod ochroną prawa cywilnego. Ujawnienie informacji o wynagrodzeniu we wnioskowanej formie stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych pracownika.
Zdaniem skarżącej ww. odpowiedzi nie sposób uznać za właściwie załatwienie sprawę albowiem jest ono błędne merytorycznie oraz nie może być uznane za decyzję administracyjną. Skarżąca stwierdziła, że ze względu na publiczny charakter środków wydatkowanych na wynagrodzenia w szeroko pojętym sektorze publicznym prywatność lub kwestia pełnienia lub nie funkcji publicznych ma mniejsze znaczenie i mogą nie być wystarczające dla uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej dostępu do części wnioskowanych informacji z uwagi na niewiedzę pracownika oraz okres urlopowy (ferie zimowe w województwie łódzkim). Organ nieumyślnie nie wydał decyzji, co w jego ocenie nie miało wpływu na wynik postępowania.
Organ nadmienił, że ilość wniosków kierowanych przez skarżącą powoduje dezorganizację prac Teatru, który zatrudnia na stanowiskach administracyjno-biurowych małą liczbę osób, które zmuszone są do porzucenia czynności wykonywanych w ramach codziennych obowiązków służbowych na rzecz przygotowywania odpowiedzi na wnioski. Organ nie jest dużym podmiotem posiadającym wyodrębniona komórkę przeznaczoną do udzielania informacji publicznej podejmując wszelkie starania aby udzielanie informacji publicznej odbywało się w terminach i na zasadach wskazanych w przepisach prawa.
Następnie organ dodał, że nie ujawnił żądanych informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu żaden z jego pracowników nie należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto wynagrodzenie za pracę, w tym jego wysokość, stanowi dobro osobiste podlegające ochronie, a ujawnienie żądanych informacji mogłoby narazić organ na odpowiedzialność na podstawie art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Skarżąca zażądała bowiem informacji, która bezpośrednio prowadzi do ujawnienia wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników w związku z czym organ nie był uprawniony do udzielenia informacji w żądanym zakresie.
Z ostrożności procesowej organ wniósł o nie nakładanie na Teatr im. [...] w Ł. grzywny z uwagi na nieumyślny charakter naruszeń oraz fakt, że dysponuje skromnymi środkami finansowymi w ramach prowadzonej działalności kulturalnej.
W piśmie z 14 maja 2024 r. skarżąca podtrzymała skargę w całości oświadczając, że pomimo upływu kolejnych miesięcy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co czyni deklaracje o braku złej woli po jego stronie gołosłownymi, a zarzuty i wnioski skargi uzasadnionymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 12 kwietnia 2024 r.
Następnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wyjaśnić przy tym należy, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.
Niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na udzieleniu informacji w zakresie nagród przyznanych pracownikom Teatru w latach 2022 i 2023 uwzględniając: imię i nazwisko, funkcję/pion, datę, kwotę i uzasadnienie oraz kwot wynagrodzeń pracowników Teatru za pracę w grudniu 2023 r. i styczniu 2024 r. uwzględniając: stanowisko, dział/pion, informację o części/całości etatu, staż, premię, nadgodziny oraz inne – jeśli dotyczy.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Teatr im. [...] w Ł. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania publiczne z zakresu kultury i sztuki oraz dysponującą majątkiem publicznym. Dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zatem spełniony został zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p.
Następnie godzi się wyjaśnić, że wnioskowana informacja niewątpliwie stanowi informację publiczną albowiem dotyczy majątku publicznego. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami, w tym również nagrody, osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. albowiem są one finansowane ze środków publicznych. Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników Teatru wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to niewątpliwie należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowane przez skarżącą dane stanowiące informację o wysokości wynagrodzeń oraz nagród, tj. środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Teatrze są zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Zatem informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17, z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16, z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3193/15 i z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2273/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Konkluzja powyższych rozważań prowadząca do stwierdzenia, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną nie budzi wątpliwości w kontekście drugiego z pytań skarżącej, tj. odnoszącego się do wynagrodzeń pracowników Teatru. Mając zaś na względzie pierwsze z pytań, tj. dotyczące nagród pracowników, którego jednym z podpunktów jest informacja o imieniu i nazwisku pracownika, godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest mniejszościowy pogląd, że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten nie zasługuje na akceptację, albowiem oparty jest na twierdzeniu, że taka informacja nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Sąd stoi w przekonaniu, że pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu", gdyż taka wykładnia nadmiernie zawężałaby prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Nie można kategorycznie zdefiniować pojęcia "sprawy publicznej" jako przeciwieństwa "sprawy prywatnej" z uwagi na to, że oba te sformułowania nie są jednoznaczne i ich bezwarunkowa kategoryzacja może budzić uzasadnione wątpliwości.
Należy zwrócić uwagę również na założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności, co wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje jednakże informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa", Warszawa 2017 r.). W konsekwencji powyższych rozważań należy przyjąć, że sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników z podaniem ich imienia i nazwiska, tj. ich personalizację nie wpływa na możliwość uznania, że dotyczy on informacji i sprawach prywatnych, gdyż w dalszym ciągu pozostaje on wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem w dalszym ciągu stanowi on wniosek o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.
Sposób wydatkowania środków publicznych, w tym wynagrodzeń i nagród, niezależnie od tego czy dotyczy on pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi czy pracowników niepełniących funkcji publicznej, dotyczyć zatem będzie informacji publicznej, co wiąże się z koniecznością załatwienia wniosku alternatywnie poprzez: udostępnienie w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), udzielenia informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub poinformowaniu pisemnie o fakcie braku posiadania żądanej informacji. Należy bowiem zauważyć, że ochrona prywatności pracowników podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia i nagród, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji (informacja publiczna lub prywatna, o czym powyżej), lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności.
Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazać zatem należy, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby, organ powinien każdorazowo przeanalizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów u.d.i.p., a także, czy nie narusza prywatności, godności i intymności osoby, której informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika może bowiem stanowić naruszenie dobra osobistego, jednakże ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (por. wyroki: NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 538/22 i WSA w Łodzi z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 801/15, CBOSA). Dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednakowoż informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej bądź też prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Choć nie może zostać udostępniona, to pozostaje informacją publiczną, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2098/19 i z 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3955/18, CBOSA).
Jednocześnie podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się również, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). W takiej stanie sprawy przedwczesnym staje się w sytuacji zaskarżenia bezczynności ustosunkowywanie się przez Sąd do przyjętej informacji zawartej w lakonicznej odpowiedzi organu na wniosek i nieznacznie rozszerzonej w odpowiedzi na skargę czy żądana informacja powinna zostać udostępniona czy też organ powinien odmówić jej udostępnienia w tym trybie.
Konkludując należy stwierdzić, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, w tym ich poszczególnych składników i nagród, niezależnie od tego, czy są to stałe, fakultatywne czy uznaniowe elementy wynagrodzenia, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem, wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia i nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Teatru, skarżąca zażądała udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Wobec tego organ miał obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione, czemu adresat wniosku nie sprostał. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Dyrektor Teatru pismem z 7 lutego 2024 r. poinformował jedynie skarżącą o niemożności udostępnienia wnioskowanych informacji powołując się na ochronę dóbr osobistych pracowników Teatru.
Wobec tego, że wniosek skarżącej nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania, Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, zatem stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku A.C. z 6 lutego 2024 r. albowiem żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. (pkt 1 sentencji wyroku).
Odnosząc się zaś do treści odpowiedzi na skargę, w tym nieznacznego rozszerzenia treści stanowiska zajętego w piśmie organu z 7 lutego 2024 r., wyjaśnić należy, że próba uzasadnienia stanowiska w piśmie procesowym, tj. w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto w niniejszej sprawie taka próba stanowiłaby jednocześnie obejście ww. przepisu albowiem odpowiedź na skargę zastąpiłaby rozstrzygnięcie organu, które byłby on zobowiązany wydać w sytuacji uznania wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pismo procesowe nie może ani uzupełniać ani doprecyzowywać decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji, a co za tym idzie nie może go również zastępować. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Powyższe oznacza, że odpowiedź na skargę nie może zastępować wydania decyzji i jej uzasadnienia. Przytoczenie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji jest wadą postępowania administracyjnego, która pozbawia jego strony jakiejkolwiek możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ w odpowiedzi na skargę podjął próbę nieco bardziej szczegółowego wyjaśnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej bez faktycznego wydania decyzji w tym przedmiocie, co jest niemożliwe do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym.
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu, choć ewidentna, związana była jedynie z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ nie zignorował bowiem wniosku skarżącej i był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (poinformowanie skarżącej o niemożności udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę dóbr osobistych) przewidziane przepisami u.d.i.p. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawczyni konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiła bezczynność o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność Wójta Gminy Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) (pkt 3 sentencji wyroku).
Odnosząc się zaś do wniosku organu o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi nawet w sytuacji oddalenia skargi, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.