III OSK 927/22

III OSK 927/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 734/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-04
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 779
art. 10 zdanie 1 i 2 oraz art. 10 ust.3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 734/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 marca 2021 r. nr DI-420/588/2019/dem w przedmiocie wydania negatywnej opinii o uznaniu produktu ubocznego za odpad oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 734/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 11 marca 2021 r. nr DI-420/588/2019/dem w przedmiocie wydania negatywnej opinii o uznaniu produktu ubocznego za odpad oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GIOŚ postanowieniem z 11 marca 2021 r. po rozpoznaniu zażalenia spółki, utrzymał w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 27 maja 2019 r., znak: DID.7060.2.26.2019.DD, w którym wydał negatywną opinię w przedmiocie uznania odpadu w postaci zawartości piaskowników, określonego kodem 19 08 02, powstającego w miejskiej oczyszczalni ścieków w C. za produkt uboczny.
Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GIOŚ z 11 marca 2021 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ ma rację twierdząc, że skarżąca spółka występując z wnioskiem o uznanie powstającego w procesie oczyszczania ścieków odpadu tj. zawartości zasobników za produkt uboczny, nie wykazała, że substancja ta spełnia określone w ww. przepisie przesłanki.
Zdaniem Sądu I instancji, przede wszystkim zawartość piaskowników nie jest produktem powstającym w procesie produkcji jako jego integralna część. Proces oczyszczania ścieków związany z wykorzystaniem odpowiedniej technologii (linii technologicznej) prowadzi do oczyszczenia ścieków surowych do stopnia akceptowalnego z punktu widzenia środowiska. Nie oznacza to oczywiście, że podczyszczanie ścieków pozwala traktować ścieki oczyszczone (nazywane przez skarżąca spółkę także wodą technologiczną) jako gotowy produkt końcowy procesu produkcyjnego. Ścieki oczyszczone są jedynie końcowym efektem procesu oczyszczania ścieków, zawierającym w zależności od zastosowanych metod oczyszczania (technologii) więcej lub mniej zanieczyszczeń. Tymczasem procesem produkcji są etapowe działania polegające na przetwarzaniu surowców lub półproduktów, które przy wykorzystaniu linii technologicznej prowadzą do powstania gotowego produktu. W procesie oczyszczania ścieków dochodzi jedynie do oczyszczania zużytych, zanieczyszczonych wód których nie można traktować ani jako surowca ani jako półproduktu, z których ma powstać gotowy produkt. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom spółki w prowadzonej przez nią oczyszczalni efektem procesu oczyszczania są ścieki oczyszczone (woda technologiczna). Przy tej okazji wytwarzane są także odpady takie jak skratki, zawartość piaskowników i osady ściekowe. Przedstawiony przez spółkę do protokołu kontroli opis funkcjonowania oczyszczalni to potwierdza.
Ta jedna przesłanka była wystarczająca do uznania, że zawartość piaskowników nie stanowi produktu ubocznego, a jest odpadem wytwarzanym przez spółkę w ramach działalności polegającej na oczyszczaniu ścieków.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1) art. 10 zdanie 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2021 poz. 779, dalej: ustawa o odpadach) przez błędną wykładnię zwrotu "przedmiot lub substancja powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym nie jest ich produkcja" (art. 10 zdanie 1 i 2) oraz zwrotu "przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego" (art. 10 ust. 3), to jest przyjęcie, że wobec braku definicji pojęć "produkcja" oraz "proces produkcyjny" w ustawie o odpadach i przyjęciu przez WSA definicji, że proces produkcyjny to: "etapowe działania polegające na przetwarzaniu surowców lub półproduktów, które przy wykorzystaniu linii technologicznych prowadzą do powstania gotowego produktu", nie można uznać, że w pojęciu "przetwarzanie surowców w gotowe produkty, przy użyciu linii technologicznych", nie mieści się proces oczyszczania ścieków, w wyniku którego ze ścieku surowego powstaje produkt w postaci ścieku oczyszczonego, czyli innymi słowy, że proces oczyszczania ścieków przy wykorzystaniu linii technologicznych nie może być uznany za proces produkcyjny, prowadzący do powstania gotowego produktu - poprzez zawężenie pojęcia "przetwarzanie surowca", opisującego - zgodnie z definicją przyjętą przez Sąd - czym w istocie jest proces produkcyjny i uznanie przez Sąd, że oczyszczanie surowca nie jest jego przetwarzaniem oraz poprzez nieuwzględnienie, że w procesie technologicznym oczyszczania ścieków etapowe przetwarzanie surowca - ścieku surowego w produkt w postaci ścieku oczyszczonego, o parametrach kwalifikujących ściek oczyszczony do wprowadzenia go do środowiska, bez stosowania żadnych dodatkowych procesów oczyszczania i higienizacji, co stanowi podstawę do wykładni treści art. 10 ustawy o odpadach, pozwalającej na uznanie procesu technologicznego oczyszczania ścieków za proces produkcyjny w rozumieniu przepisów tej ustawy. Skarżąca zarzuca tym samym, że w świetle treści art. 10 zdanie 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., wykładnia literalna pojęć "produkcja", "proces produkcyjny", "gotowy produkt", również przy przyjęciu definicji przytoczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a zwłaszcza wobec braku definicji ustawowej wskazanych wyżej pojęć, nie wyklucza uznania procesu technologicznego za proces produkcyjny przetworzenia ścieku surowego w ściek oczyszczony, jako gotowy produkt o parametrach, składzie i właściwościach kwalifikujących do wprowadzenia go do środowiska naturalnego. Skarżąca zarzuca, że przy przyjęciu przez Sąd, że wykładnia literalna przepisu art. 10 zdanie 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o odpadach nie daje wystarczających podstaw do uznania, że proces oczyszczania ścieków jest procesem produkcyjnym oczyszczania ścieków, polegającym na przetworzeniu ścieku surowego w ściek oczyszczony, jako gotowy produkt o parametrach kwalifikujących go do wprowadzenia do środowiska Sąd winien odwołać się do celów i funkcji regulacji prawnej czyli do wykładni celowościowej zwrotów, "proces produkcyjny", "produkcja", "przetwarzanie" przy uwzględnieniu, że:
a) art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...) określa cele ustawy i ustala środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi jako zapobieganie powstawania odpadów i zmniejszanie ich ilości, a także poprawę efektywności użytkowania zasobów naturalnych w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym;
b) art. 4 ust. 1 pkt a i b oraz art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UEL 312 z dnia 22 listopada 2008 r.); ustala priorytety i hierarchię zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami, w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy, która statuuje prawo do odstąpienia od tej hierarchii dla niektórych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione stosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującym całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami, w zw. z art. 5 dyrektywy, która ustala wymogi podejmowania odpowiednich środków w celu zapewnienia, by substancja lub przedmiot powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowy celem nie jest produkowanie tej substancji lub tego przedmiotu, nie były uznawane za odpady, ale za produkt uboczny;
c) faktu, że podstawę prawną do prowadzenia przez skarżącą procesu oczyszczania ścieków i wytworzenia produktu w postaci ścieku oczyszczonego stanowi decyzja administracyjna - pozwolenie wodnoprawne, określające właściwości i cechy produktu, warunkujące wprowadzenie do środowiska, na podstawie której skarżąca wprowadza produkt finalny procesu oczyszczania ścieku, w postaci ścieku oczyszczonego do środowiska naturalnego, bez dodatkowych badań i higienizacji po zakończeniu tego procesu, co stanowi podstawę do przyjęcia, że parametry i jakość ścieków oczyszczonych spełniają warunki określone przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2021 poz. 1973 t.j.), ustalającej zgodnie z art. 1 tej ustawy, zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów;
d) faktu, że efektem ubocznym procesu technologicznego, obok produkcji ścieku oczyszczonego, jest odzysk piasku poprzez zastosowanie piaskownika, jako urządzenia stanowiącego integralną część urządzeń stosowanych w procesie, którego celem jest oczyszczanie ścieków, faktu poddania piasku procesom płukania ściekami oczyszczonymi, tymi samymi, które trafiają jako gotowy produkt, w postaci ścieku oczyszczonego, bezpośrednio, bez jakichkolwiek dodatkowych badań mikrobiologicznych i procesów higienizacji do środowiska naturalnego wód płynących S., a dalej w konsekwencji do Jeziora C., co oznacza, że ich jakość spełnia wymagania określone pozwoleniem uwzględniającym zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania ze środowiska zgodnie z przepisami ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.
W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (to jest "art. 145 § 1 ust. 1c, p.p.s.a.") przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewódzki Administracyjny w Warszawie winien stwierdzić:
a) brak w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym przez organ odwoławczy wskutek nieskorzystania przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. z prawa przeprowadzenia z dodatkowego postępowania, w celu ustalenia czy kruszywo w postaci piasku pozyskiwane w sposób pierwotny i występujące w środowisku naturalnym oraz będące przedmiotem wolnego obrotu handlowego, może zawierać zanieczyszczenia substancjami organicznymi bądź innymi, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju zanieczyszczenia są dopuszczalne dla piasku występującego w środowisku, są normy graniczne dla tych zanieczyszczeń, a ponadto jakiego rodzaju badaniom, innym niż zostały przeprowadzone przez skarżącą, jest poddawane kruszywo - piasek pozyskiwany w sposób naturalny, przy uwzględnieniu wskazanego we wniosku skarżącej o uznania piasku za produkt uboczny sposobu jego wykorzystania, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach;
b) brak w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy stanowczych i obiektywnych ustaleń pozwalających przyjąć, że piasek pozyskiwany w procesie oczyszczania ścieków, różni się od piasku pozyskiwanego z zasobów naturalnych co do rodzaju zanieczyszczeń, przy uwzględnieniu wskazanego przez wnioskodawcę sposobu wykorzystania piasku oraz niewskazania przez organ odwoławczy, jakie badania piasku skarżąca winna wykonać, ponad te które wykonała oraz czy, a jeżeli tak, to jakiego rodzaju zanieczyszczenia są dopuszczalne, ażeby piasek mógł być wykorzystywany w celu określonym we wniosku skarżącej - przy uwzględnieniu faktu, że piasek uzyskiwany w procesie oczyszczania ścieków został poddany badaniom wykonanym przez laboratorium, o którym mowa w art. 147 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz że w toku postępowania organ odwoławczy nie ustalił, że piasek (kruszywo) pozyskiwane w sposób pierwotny, bezpośrednio ze środowiska naturalnego, podlegał innym badaniom niż badania przeprowadzone przez skarżącą, jak i nie ustalił, ażeby rodzaj i wielkości zanieczyszczeń piasku przekraczały granice norm określonych dla kruszywa - piasku uzyskiwanego w sposób pierwotny, przy uwzględnieniu wskazanego przez skarżącą sposobu wykorzystania piasku oraz przy uwzględnieniu faktu niewymagającego dowodu, że piasek pozyskiwany z zasobów naturalnych i będący przedmiotem obrotu również zawiera zanieczyszczenia oraz przy uwzględnieniu, że dla oceny, czy określony produkt bądź surowiec spełnia kryterium określone w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, nieistotne jest miejsce wytworzenia odpadu, a jego właściwości;
c) naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 pkt 4 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...), w ten sposób, że odmawiając uznania piasku odzyskiwanego w procesie oczyszczania ścieków za produkt bezpieczny dla środowiska, dla określonego przez skarżącą sposobu wykorzystania tej substancji (produktu), organ zaniechał ustaleń w zakresie tego czym różni się kruszywo - piasek odzyskiwany w procesie oczyszczania ścieków od piasku pozyskiwanego bezpośrednio ze środowiska, w tym zwłaszcza w zakresie zagrożeń mikrobiologicznych oraz nie dokonał obiektywnych ustaleń, czy, a jeżeli tak, to jakie normy i badania są niezbędne bądź wskazane jako warunek dopuszczenia piasku pozyskiwanego w sposób naturalny do gospodarczego wykorzystania, w zakresie wskazanym przez skarżącą we wniosku o uznaniu odpadu za produkt uboczny, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że skarżąca powoływała się na sprawozdanie z badań nr SB/07466/01/2018 dotyczące badania piasku kopalnianego i sprawozdania nr SB/08486/02/2018, które dotyczyło piasku z zawartości piaskowników - w celu wykazania, że obie substancje pod względem fizyko - chemicznym i sanitarnym są do siebie bardzo zbliżone i że w ocenie skarżącej przedstawienie tych dokumentów, przy braku jakichkolwiek innych przepisów prawnych w zakresie badań piasku przed wprowadzeniem go do obrotu, ponad te które zostały przedłożone jako dowody w postępowaniu dowodowym, nie są wymagane oraz przy uwzględnieniu, że ocena organu odwoławczego - GIOŚ sprowadziła się do wskazania, że organ odwoławczy nie stwierdził, że badania powyższe stanowiły dowód na to, że są to takie same albo zbliżone do siebie składem substancje, bez przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska, w tym zwłaszcza dowolnego przyjęcia, że różnice w wynikach badań są tego rodzaju, które wykluczają uznanie, że substancje są do siebie zbliżone składem, bez wskazania kryteriów tej oceny. Zaniechanie powyższe, bez wskazania w toku postępowania administracyjnego przepisów prawnych bądź norm, bądź rodzaju badań, pozwalających uznać piasek za substancję bezpieczną dla środowiska, przed jej wprowadzeniem do wykorzystania, uzasadnia zarzut naruszenia art. 136 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 11 i art. 77 k.p.a., to jest nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie niezbędnym dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny zwłaszcza w kontekście art. 1 ustawy o odpadach oraz zasad określonych dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UEL 312 z dnia 22 listopada 2008 r.), pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy;
d) brak w postępowaniu dowodowym polegający na przyjęciu przez organ odwoławczy, że piasek nie spełnia warunków dających podstawę do uznania go za produkt bezpieczny w stopniu porównywalnym do piasku występującego w naturze w zakresie ilości i rodzaju zanieczyszczeń substancjami organicznymi i innymi, w tym mikrobiologicznymi, nie wskazując obiektywnych kryteriów oceny ryzyka związanego ze stosowaniem piasku do wykorzystania w zakresie objętym wnioskiem tj. jakimi kryteriami organ odwoławczy kierował się poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że skarżąca musiałaby poddać piasek dodatkowym procesom – że skoro piasek jest pozyskiwany bezpośrednio ze ścieków, może zawierać bakterie oraz wirusy - zachodzi duże prawdopodobieństwo zanieczyszczenia mikrobiologicznego - powyższe braki czynią uzasadnionym zarzut zaniechania przez Sąd prawidłowego ustalenia faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy poprzestając na stwierdzeniu ryzyka, jak i nie określając prawdopodobieństwa wystąpienia tego ryzyka w porównaniu z ryzykiem wykorzystywania piasku z zasobów naturalnych z uwzględnieniem sposobu wskazanego przez skarżącą oraz w kontekście dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UEL 312 z 22 listopada 2008 r.), określającej systemy gospodarowania odpadami, w tym określoną w art. 4 ust. 1 pkt b), jako jedną z naczelnych zasad gospodarowania odpadami - zasadę przygotowania do ponownego użycia odpadu;
e) braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy, t.j. naruszenie "art. 145 § 1. 1c p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego przyjęciem, że wykładnia treści art. 10 zdanie 1 i 2 ustawy o odpadach nie daje podstaw do uznania produktu w postaci piasku za produkt odzyskiwany w trakcie procesu produkcyjnego, w kontekście materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym zwłaszcza ustalenia bezspornego, że:
- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 27 listopada 2017 r., sygn. akt SKO Gd/3046/17, uchylając decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 21 czerwca 2017 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu co do uznania za produkt uboczny substancji wyraziło pogląd, że proces technologiczny w oczyszczalni ścieków jest procesem produkcyjnym w rozumieniu treści art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach,
- Marszałek Województwa Pomorskiego w dniu 20 kwietnia 2018 r. wydał zaświadczenie Nr SROS-SO.7245.1.2018.RN, że płukany piasek pozyskiwany z piaskowników w miejskiej oczyszczalni ścieków skarżącej, której stopień biologiczny oczyszczania mieści się przy ul. [...], a stopień mechaniczny mieści się przy ul. [....] w C. należącej do skarżącej, z dniem 20 kwietnia 2018 r. został uznany za produkt uboczny, z określeniem takiego samego sposobu wykorzystania produktu jak w postępowaniu będącym przedmiotem skargi,
- organ I instancji tj. Pomorski Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w postanowieniu z 27 maja 2019 r. nr DID.7660.2.26.2019.DD, w którym organ ten opiniując negatywnie wniosek skarżącej w zakresie uznania za produkt uboczny piasku w zakresie wskazanym w tym wniosku nie zawarł oceny czy oczyszczanie ścieków można uznać za proces produkcyjny, bowiem jak wskazał w uzasadnieniu, zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii do Ministra Środowiska,
- organ odwoławczy GIOŚ, jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia włączył do materiału dowodowego sprawy stanowisko Ministra w przedmiocie kwestii dotyczącej ustalenia istnienia procesu produkcyjnego w przedmiotowej sprawie, który to dokument nie został skarżącej doręczony (co pozbawiło skarżącą możliwości zapoznania się z jego treścią, do dnia sporządzania skargi kasacyjnej), co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości ustalenia czy w kontekście treści opinii uzasadnione jest rozważenie przez skarżącą zasadności złożenia kolejnych wniosków dowodowych, skarżąca uznaje za dowolne ustalenie Sądu, że skoro pismo Ministra stanowiło "niewiążący dla organu pogląd" to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd jednakże nie rozważył i nie uwzględnił bezspornego, że jak wynika z treści postanowienia GIOŚ stanowisko Ministra Środowiska miało wpływ na decyzję organu odwoławczego, a ponadto mogło być istotne dla skarżącej, po zapoznaniu się tak z treścią pytania skierowanego do Ministra Środowiska jak i z treścią wyrażonego poglądu miałby prawo do wyrażenia swojego stanowiska i zgłoszenia wniosków dowodowych,
- organ odwoławczy ustalając, czy piasek jest odzyskiwany w procesie produkcyjnym w rozumieniu treści art. 10 zdanie 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o odpadach nie rozważył, jak wynika z uzasadnienia wyroku poddanego kontroli Sądu, że stosowane przez organy administracji wykładnie tego przepisu prowadzą do odmiennych ocen tego samego procesu przez organy stosujące prawo. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał i nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego, w kontekście dwóch odmiennych stanowisk organów administracji, które na podstawie tych samych przepisów prawnych dokonały odmiennych ocen stanu faktycznego i prawnego, uznał za uzasadnione stanowisko WIOŚ, zwłaszcza, przy uwzględnieniu, że WIOŚ jako organ I instancji uchylił się od dokonania oceny czy piasek jest odzyskiwany w procesie produkcyjnym,
- organ odwoławczy w procesie ustalania, czy zawartość piaskowników spełnia przesłanki z art. 10 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach, pozwalające uznać piasek z piaskowników za produkt odpowiadający właściwościom piasku występującego w naturze, nie dokonał obiektywnych ustaleń, czy a jeżeli tak, to jakie normy i badania są niezbędne bądź wskazane jako warunek dopuszczenia piasku pozyskiwanego w sposób naturalny do gospodarczego wykorzystania, w zakresie wskazanym przez skarżącą we wniosku o uznaniu odpadu za produkt uboczny, co przy ustaleniu zawartym w protokole Nr SLU 65/2019, że ścieki oczyszczone są wprowadzane bezpośrednio do środowiska bez jakichkolwiek badań dodatkowych procesów czyni uzasadnionym zarzut nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej, czy przy uwzględnieniu technologii oczyszczaniu ścieków w miejskiej oczyszczalni piasek spełnia kryteria pozwalające na wykorzystywanie go w zakresie określonym we wniosku;
f) zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dowolne ustalenie, że substancja w postaci piasku uzyskiwana jest w procesie "podczyszczania ścieków" (str. 17 uzasadnienia wyroku), co doprowadziło Sąd do konkluzji, że proces technologiczny nie spełnia kryteriów procesu produkcyjnego, i co w ocenie Sądu, było wystarczającą przesłanką do uznania, że zawartość piaskowników nie stanowi produktu ubocznego w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ścieki w miejskiej oczyszczalni w C. są poddawane procesom nie podczyszczania, a oczyszczania. Stosując zasady wykładni logicznej pojęć "podczyszczanie" i "oczyszczanie" zgodnie z definicjami tych pojęć: proces podczyszczania ścieków, jest to proces powodujący obniżenie stężeń zanieczyszczeń w ściekach w stopniu umożliwiającym ich odprowadzenie do kanalizacji (miejskiej, zakładowej lub gminnej) lub do zakładowej oczyszczalni. Natomiast oczyszczanie ścieków służy bezpośrednio do ich oczyszczenia. Skarżąca zarzuca, że skoro Sąd uznał, że czynnikiem stanowiącym przeszkodę do uznania, że proces, w którym następuje odzysk piasku za proces produkcyjny jest fakt, że ścieki są tylko podczyszczane, a nie oczyszczane, a z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w oczyszczalni ścieków skarżącej zachodzi proces oczyszczania ścieków. Dowolne ustalenie Sądu w zakresie kwestii kluczowej, to jest jakiego rodzaju procesom poddawanym jest ściek surowy w oczyszczalni ścieków, dla oceny czy jest to proces produkcyjny, czy też nie, stanowi podstawę dla uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
g) naruszenie art. 138 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 734/21, rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem wniosku.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:
1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych,
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a.". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w treści ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), nie występuję przepis oznaczony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej jako "art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a.". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., granice skargi kasacyjnej wyznaczają przytoczone w niej podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Oznacza to, że sąd kasacyjny nie może wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, ani w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II FSK 983/22, LEX nr 3886313).
Nie są zasadne zarzuty dotyczący naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. przedstawione w pkt II., lit. a),c) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że art. 136 § 1 k.p.a. może być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1015/24, LEX nr 3759887).
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie powołanego przepisu nie było uzasadnione koniecznością prawidłowego ustalenia, czy przedmiotowe kruszywo -piasek, może zawierać zanieczyszczenia substancjami organicznymi bądź innymi i ostatecznie uznania przedmiotowego piasku za produkt uboczny. GIOŚ W odniesieniu dp odpadu o kodzie 19 08 02 zachodzi duże prawdopodobieństwo zanieczyszczenia mikrobiologicznego, co wyklucza jego uznanie za produkt uboczny ze względu na brak spełniania przesłanki określonej w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. Mimo, że strona zakwestionowała obowiązek przeprowadzania takich badań w odniesieniu do ścieków oczyszczonych, organ podkreślił, że brak jest pełnego obrazu jakości ścieków, które są wykorzystywane do płukania z zanieczyszczeń mechanicznych odpadów piasku z piaskowników. Powyższe potwierdza brak spełnienia warunku dotyczącego zapewnienia bezpieczeństwa dla zdrowia, życia i środowiska, co jest jednoznaczne z brakiem możliwości uznania odpadu o kodzie 19 08 02 za produkt uboczny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.b), skargi kasacyjnej, ponieważ, błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnej dotyczące braku w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy stanowczych i obiektywnych ustaleń pozwalających przyjąć, że piasek pozyskiwany w procesie oczyszczania ścieków, różni się od piasku pozyskiwanego z zasobów naturalnych co do rodzaju zanieczyszczeń, przy uwzględnieniu wskazanego przez wnioskodawcę sposobu wykorzystania piasku oraz nie wskazania przez organ odwoławczy. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że GIOŚ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dającego podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy spełniania przez przedmiot wnioskowany do uznania za produkt uboczny zgodnie z treścią art. 10 pkt 1-4 ustawy o odpadach.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.c), petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wskazać należy, że na podstawie treści zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny z 14 marca 2019 r., złożonego do Marszalka Województwa Pomorskiego i następnie będącego przedmiotem oceny WIOŚ oraz, w drugiej instancji przez GIOŚ, skarżąca kasacyjnie ubiegała się o uznanie za produkt uboczny zawartości piaskowników, a nie jak przedstawiono w skardze kasacyjnej piasku. Przypomnieć należy, że w zgłoszeniu z 14 marca 2019 r., spółka poinformowała, że na terenie swoich obiektów, w tym oczyszczalni ścieków, wytwarza odpad — zawartość piaskowników o kodzie 19 08 02, których ilość, na podstawie decyzji Starosty C. z dnia 23 czerwca 2016 r., znak: OS6220.1.2016, wynosi 500 Mg na rok. Powyższy wniosek potwierdza treść zarzutu przedstawionego w pkt II.c, petitum skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 pkt 4 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...), w ten sposób, że odmawiając uznania piasku odzyskiwanego w procesie oczyszczania ścieków za produkt bezpieczny dla wprowadzenia go do środowiska, dla określonego przez skarżącą sposobu wykorzystania tej substancji (produktu), organ zaniechał ustaleń w zakresie tego czym różni się kruszywo - piasek odzyskiwany w procesie oczyszczania ścieków od piasku pozyskiwanego bezpośrednio ze środowiska, w tym zwłaszcza w zakresie zagrożeń mikrobiologicznych oraz nie dokonał obiektywnych ustaleń, czy, a jeżeli tak, to jakie normy i badania są niezbędne bądź wskazane jako warunek dopuszczenia piasku pozyskiwanego w sposób naturalny do gospodarczego wykorzystania, w zakresie wskazanym przez skarżącą we wniosku o uznaniu odpadu za produkt uboczny.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tego powodu GIOŚ nie miał podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.e), petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 145 § 1. 1c p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia dowodowego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że postępowanie dowodowe co do zasady, może prowadzić organ prowadzący to postępowanie, nie zaś organ opiniujący w przedmiocie uznania odpadu w postaci zawartości piaskowników, określonego kodem 19 08 02, powstającego w miejskiej oczyszczalni ścieków za produkt uboczny. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Jak już wskazano wyżej, organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (zob. wyrok NSA z 16 października 2024 r., sygn. akt III OSK 4889/21, LEX nr 3822982).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.e), petitum skargi kasacyjnej dotyczący włączenia przez GIOŚ do materiału dowodowego sprawy stanowiska Ministra w przedmiocie kwestii dotyczącej ustalenia istnienia procesu produkcyjnego w przedmiotowej sprawie, który to dokument nie został skarżącej doręczony (co pozbawiło skarżącą możliwości zapoznania się z jego treścią, do dnia sporządzania skargi kasacyjnej), co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości ustalenia czy w kontekście treści opinii uzasadnione jest rozważenie przez skarżącą zasadności złożenia kolejnych wniosków dowodowych, skarżąca uznaje za dowolne ustalenie Sądu, że skoro pismo Ministra stanowiło "niewiążący dla organu pogląd" to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Należy podkreślić, że w ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie powołała się na treść art. 10 k.p.a., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Stawiając w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, należy sformułować je w sposób jednoznaczny oraz umotywować je tak, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie tym obowiązkom uchybiła w ramach zarzutu dotyczącego włączenia przez GIOŚ do materiału dowodowego sprawy stanowiska Ministra w przedmiocie kwestii dotyczącej ustalenia istnienia procesu produkcyjnego w przedmiotowej sprawie, który to dokument nie został skarżącej doręczony.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że organ odwoławczy oparł ocenę co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 10 pkt 3 ustawy na stanowisku wyrażonym przez pracownika Ministerstwa Środowiska w piśmie z 18 października 2019 r., mimo że pismo to nie stanowiło materiału dowodowego znanego stronie. Ma rację Sąd I instancji, że pismo Ministra stanowiło jedynie niewiążący dla organu pogląd i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że niezapewnienie stronie możliwości zapoznania się z tym elementem materiału dowodowego stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a., jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.f), petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dowolne ustalenie, że substancja w postaci piasku uzyskiwana jest w procesie "podczyszczania ścieków" (str. 17 uzasadnienia wyroku), co doprowadziło Sąd I instancji do konkluzji, że proces technologiczny nie spełnia kryteriów procesu produkcyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że "naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie". (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1556/23, LEX nr 3849342).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).
Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.g) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 734/21, rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem wniosku.
Zgodnie z art. 138 p.p.s.a., "Sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu". Sformułowanie zarzutu przedstawionego w pkt II.f) petitum skargi kasacyjnej nie dotyczy treści art. 138 p.p.s.a. Przepis art. 138 p.p.s.a. wymienia elementy, jakie powinna zawierać sentencja wyroku. Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu dotyczącego ww. przepisu nie wskazała braku elementu/elementów jakie powinna zawierać sentencja wyroku.
W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 zdanie 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2021 poz. 779) przez błędną wykładnię zwrotu "przedmiot lub substancja powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym nie jest ich produkcja" (art. 10 zdanie 1 i 2) oraz zwrotu "przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego" (art. 10 ust. 3 ustawy). Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 10 zdanie 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie występując z wnioskiem o uznanie powstającego w procesie oczyszczania ścieków odpadu tj. zawartości zasobników za produkt uboczny, nie wykazała, że substancja ta spełnia określone w ww. przepisie przesłanki. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zawartość piaskowników nie jest produktem powstającym w procesie produkcji jako jego integralna część. Proces oczyszczania ścieków związany z wykorzystaniem odpowiedniej technologii (linii technologicznej) prowadzi do oczyszczenia ścieków surowych do stopnia akceptowalnego z punktu widzenia środowiska. Nie oznacza to oczywiście, że podczyszczanie ścieków pozwala traktować ścieki oczyszczone (nazywane przez skarżąca spółkę także wodą technologiczną) jako gotowy produkt końcowy procesu produkcyjnego. Ścieki oczyszczone są jedynie końcowym efektem procesu oczyszczania ścieków, zawierającym w zależności od zastosowanych metod oczyszczania (technologii) więcej lub mniej zanieczyszczeń. Tymczasem procesem produkcji są etapowe działania polegające na przetwarzaniu surowców lub półproduktów, które przy wykorzystaniu linii technologicznej prowadzą do powstania gotowego produktu.
W procesie oczyszczania ścieków dochodzi jedynie do oczyszczania zużytych, zanieczyszczonych wód których nie można traktować ani jako surowca, ani jako półproduktu, z których ma powstać gotowy produkt. Wbrew twierdzeniom spółki w prowadzonej przez nią oczyszczalni, efektem procesu oczyszczania są ścieki oczyszczone (woda technologiczna). Przy tej okazji wytwarzane są także odpady takie jak skratki, zawartość piaskowników i osady ściekowe.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1),a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji uwzględnia treść art. 1 ustawy o odpadach. Z treści tego przepisu wynika, że przepisy ustawy o odpadach służą ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, a przedmiotem regulacji ustawy są środki: 1) zapobiegające powstawaniu odpadów i zmniejszeniu ich ilości oraz negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi; 2) zmniejszające całkowity wpływ użytkowania zasobów oraz poprawę efektywności takiego użytkowania, w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1),b) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnia wyjaśnić należy, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią art. 4 ust. 1 pkt a i b oraz art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UEL 312 z dnia 22 listopada 2008 r.).
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I. 1),c),d) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią art. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, "ustawa określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności: 1) zasady ustalania: a) warunków ochrony zasobów środowiska, b) warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, c) kosztów korzystania ze środowiska; 2) (uchylony); 3) (uchylony); 4) obowiązki organów administracji; 5) odpowiedzialność i sankcje". Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie wskazała, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył treść art. 1 p.o.ś.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony pkt I.1),d), w ramach którego zarzucono, że jakość ścieku oczyszczonego "spełnia wymagania określone pozwoleniem uwzględniającym zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania ze środowiska zgodnie z przepisami ustawy prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.
Zarzuty sformułowane w punktach I.1),c),d) petitum skargi kasacyjnej są całkowicie bezpodstawne. Autorka skargi kasacyjnej uchybiła podstawowemu obowiązkowi procesowemu i nie wskazała w ich treści oraz w uzasadnieniu jakie skonkretyzowane przepisy zostały naruszone przez działanie Sądu I instancji, które przyjęło opisaną postać w obu zarzutach. W punktach I.1),c),d) petitum skargi kasacyjnej nie wskazano w istocie przepisów, które miały zostać naruszone, ani nie określono formy prawnej ich naruszenia (tj. przez błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie), ani nie określono wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, ani ich nie uzasadniono. Z tych względów brak jest podstaw do ich uwzględnienia.
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.