III OSK 925/25

III OSK 925/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1574/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-02-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189 f  § 1 pkt 1, art. 7, art. 77  § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1574/24 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr SKO.OS/41.9/40/2020/1274/DG w przedmiocie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1574/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium, SKO, organ II instancji) z 8 kwietnia 2020 r., nr SKO.OS/41.9/40/2020/1274/DG utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Będzina (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 11 grudnia 2019 r., znak WOŚ-RGO.7031.3.6.2019 w przedmiocie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 11 grudnia 2019 r. Prezydent, działając na podstawie art. 9n ust. 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za przekazanie sprawozdania po terminie orzekł o nałożeniu na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą, kary pieniężnej w wysokości 16.100 zł za przekazanie do organu po terminie półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta Będzin za I półrocze 2018 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Kolegium decyzją z 8 kwietnia 2020 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało m.in., że skarżący jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Będzin, wobec ich nieodbierania był zobligowany na podstawie art. 9n ust. 1 w związku z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. do przekazania Prezydentowi Miasta (w terminie do 31 lipca 2018 r.) sprawozdania zerowego. Strona nie wypełniła powyższego obowiązku. Sprawozdanie zerowe opatrzone datą 7 stycznia 2019 r. zostało złożone osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 8 stycznia 2019 r., wskutek telefonicznej informacji od pracownika tegoż organu odnośnie do braku przedłożenia przez stronę ww. dokumentu. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Strona nie poinformowała organu we właściwym czasie o definitywnym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Tym samym w sensie prawnym strona, jako prowadząca działalność w omawianym zakresie, była zobligowana do wykonywania ustawowo nałożonych nań obowiązków, w tym zwłaszcza terminowego składania sprawozdań. Przedmiot działalności określony we wpisie powinien być wykonywany w sposób stały. Nieakceptowalna jest z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa i codziennych potrzeb ludności sytuacja, w której podmiot bez wskazania jakichkolwiek przesłanek, dopiero na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, informuje o zaprzestaniu działalności. Działanie takie należy uznać za spóźnione. To na stronie ciąży obowiązek informacyjny. Jeżeli więc podmiot profesjonalny nie dokonał aktu staranności, muszą go obciążać konsekwencje prawne.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.; dalej: p.p.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem "odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" zobowiązanym do złożenia sprawozdania zerowego za ww. okres w związku z nieodbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, gdy skarżący pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej nigdy nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
b) art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w zw. z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. i art. 9n ust. 1 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię i uznanie skarżącego za "przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", podczas gdy w rzeczywistości skarżący jest jedynie wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, natomiast faktycznie nigdy tej działalności nie wykonywał, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który podlega karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.; a także przez błędne uznanie, że norma ta przewiduje sankcję za niezłożenie "sprawozdania zerowego", podczas gdy norma ta stanowi, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n, a nie sprawozdanie zerowe, o którym mowa w art. 9n ust. 6 – w ocenie skarżącego tych dwóch pojęć nie można utożsamiać;
2) przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedoniesienie się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do przedstawionych dowodów z dokumentów świadczących o nieodbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości już od momentu wpisu skarżącego do rejestru działalności regulowanej oraz lakoniczne wyjaśnienie powodów dla których organ uznał, że treść przepisów u.c.p.g. jednoznacznie przesądza o możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego w sytuacji, gdy równie uprawniony jest pogląd przeciwny.
Nadto, z ostrożności, na wypadek nieuwzględniania przez Sąd powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:
1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu wskutek jego błędnej wykładni i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy naruszenie prawa jakiego dopuścił się skarżący można uznać za znikome i skarżący zaprzestał dalszego naruszania prawa, składając brakujące sprawozdanie niezwłocznie po wezwaniu;
2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i odstąpienia przez organ od ugruntowanej praktyki, co w rezultacie doprowadziło do wydania trzech decyzji wobec skarżącego, podczas gdy w podobnym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innego podmiotu organ swą decyzją odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uznając że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń, co w efekcie doprowadziło do odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 953/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że strona skarżąca, mimo wpisania jej do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nigdy takich usług nie świadczyła. W stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. wprowadzono jednak dla tego rodzaju podmiotów obowiązek składania sprawozdań zerowych w okresach półrocznych (następnie rocznych). Sąd administracyjny podzielił wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ, że niezłożenie sprawozdania zerowego przez podmiot, który nigdy nie prowadził działalności rejestrowanej, skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej z mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Taki wniosek wynika z jednolitego rozumienia pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne". Przepis art. 9x ust. 6 u.p.c.g. jednoznacznie odsyła do ust. 1, stanowiąc o obowiązkach podmiotu odbierającego odpady komunalne, który w danym okresie nie ich odbierał. Zatem chodzi o każdy podmiot, wpisany do ewidencji. Strona skarżąca nie mogła uniknąć odpowiedzialności z tytułu złożenia po terminie sprawozdania zerowego powołując się na nieznajdujący zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4698/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w orzecznictwie istniały rozbieżności co do możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia ww. administracyjnych kar pieniężnych. Z tego względu w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku i w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, SKO poczyniło konkretne rozważania w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Uwzględniono tu indywidualne okoliczności sprawy, czemu dano wyraz w szczegółowym i obszernym uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).
WSA zauważył, że w złożonym z opóźnieniem sprawozdaniu zerowym, podpisanym przez przedsiębiorcę, wprost określał się on, wpisując swe dane, jako "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości".
Twierdzenie, że skoro przedsiębiorca nie rozpoczął wykonywania działalności tego rodzaju, to regulacje będące przedmiotem postępowania go nie obowiązują, nie może zostać zaakceptowane. Rozpoczęcie działalności gospodarczej wcale nie musiało wiązać się z faktycznym odbieraniem odpadów. Już sam fakt zorganizowania i zarejestrowania takiej działalności świadczył o jej rozpoczęciu oraz o powstaniu obowiązków publicznoprawnych. Uzyskanie przychodów nie jest konieczne dla uznania, iż mamy do czynienia z działalnością gospodarczą, bowiem przedsiębiorcy niekiedy wręcz ponoszą straty nie wykonując swych czynności (z różnych powodów – z wyboru, z braku klientów, z powodu choroby, gdy są osobami fizycznymi, itp.). Nie zmienia to wszystko ich statusu przedsiębiorców.
W ocenie Sądu I instancji, brak faktycznego wykonywania danej działalności gospodarczej na terenie gminy nie może być okolicznością usprawiedliwiającą, zwłaszcza jeśli nie dopełniono obowiązku określonego w art. 9i u.c.p.g. Przedsiębiorca nie może obecnie z własnych zaniedbań czerpać korzyści (w postaci odstąpienia od nałożenia kary). Nie są one żadną okolicznością usprawiedliwiającą, lecz wręcz przeciwnie – obciążającą. Strona, jako przedsiębiorca funkcjonujący w obrocie gospodarczym, powinna była należycie dbać o własny interes gospodarczy, przy uwzględnieniu podwyższonego kryterium starannego działania wymaganego od podmiotów profesjonalnych. W tym zakresie powinna mieć świadomość ciążących na niej z mocy prawa obowiązków oraz konsekwencji zachowań (działań/zaniechań) im uchybiającym.
Następnie wskazano, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na niewypełnienie go. Nie można doprowadzać do sytuacji, że zasadą stanie się odstępowanie od nakładania kar w tym zakresie, a wyjątkiem ich nakładanie. Z uwagi na naruszenie prawa, które – w ocenie SKO i Sądu I instancji – nie miało charakteru znikomego, nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.
Jednocześnie podkreślono, że przywoływane w toku postępowania przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia administracyjne zapadłe w innych sprawach nie mają tu znaczenia, bowiem Sąd nie kontroluje tamtych spraw, rozstrzygając w granicach zaskarżenia. Nadto dotyczyły one innych sytuacji faktycznych. Nie można wykluczyć, że w innych przypadkach zaistniały przesłanki zastosowania art. 189f §1 k.p.a., tak jak nie można wykluczyć, że gdyby przywołane przez stronę decyzje zostały poddane kontroli sądowej, zostałyby uchylone.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.W. i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo wydania decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, tj. skarżący zaprzestał naruszania prawa, a waga naruszenia prawa jest znikoma, czego nie dostrzegł Sąd I instancji,
wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji,
2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadnie oddalenie skargi mimo wydania decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., których nie dostrzegł Sąd I instancji, tj.:
a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z którego to materiału jednoznacznie wynika, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa albowiem złożył sprawozdanie zerowe za I półrocze 2018 r., a dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma znaczenia czy strona dopuściła się innych naruszeń za inne okresy sprawozdawcze,
b) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z którego to materiału jednoznacznie wynika, że waga naruszenia przez skarżącego prawa jest znikoma,
c) błędną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, że strona nie zaprzestała naruszeń i popełniała kolejne delikty,
wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie wskazanych naruszeń skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji,
3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo wydania decyzji z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., których nie dostrzegł Sąd I instancji, tj. organ odstąpił od ugruntowanej praktyki polegającej na uznaniu, że waga naruszenia prawa polegającego na złożeniu sprawozdania zerowego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. po terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 tej ustawy jest znikoma, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji w identycznych stanach faktycznych o rozbieżnych sentencjach, bowiem w przypadku zaskarżonej decyzji organ uznał, że naruszenie prawa nie jest znikome, co w efekcie doprowadziło do odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie wskazanych naruszeń skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji,
4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do drugiej z przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci zaprzestania naruszenia prawa w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji nie doszło do zaprzestania naruszenia prawa, a w ocenie skarżącego doszło do zaprzestania naruszenia prawa,
wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie zrekonstruował jednoznacznego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zatem nie sposób ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i dokonania oceny, czy wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny,
5) naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4698/21, a polegające na pominięciu zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wystąpienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez skarżącego, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie wykonał wytycznych NSA, co przy odmiennej ocenie wagi naruszenia prawa i przyjęciu za skarżącym, że waga naruszenia prawa była znikoma, uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na niezbadanie legalności oceny wystąpienia drugiej przesłanki skutkującej obligatoryjnym odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniem na pouczeniu;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, tj. skarżący zaprzestał naruszania prawa, a waga naruszenia prawa jest znikoma,
2) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) przesłanką negatywną dla zastosowania tego przepisu jest składanie innych sprawozdań zerowych po terminie za inne okresy sprawozdawczości, podczas gdy są to odrębne naruszenia i pozostają bez wpływu na ocenę przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w rozpatrywanym przypadku, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że odrębne naruszenia prawa i nałożenie kar pieniężnych za te inne naruszenia nie ma wpływu na ocenę przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w rozpoznawanym przypadku,
b) złożenie sprawozdania po terminie nie sanuje deliktu już popełnionego za każdy dzień przekroczenia terminu, wobec czego nie można stwierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, podczas gdy upływ terminu na wykonanie tego obowiązku (złożenie sprawozdania zerowego) nie powoduje, że obowiązek złożenia sprawozdania wygasa, a zatem prawidłowa wykładnia jest taka, że późniejsze złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa, które w tym przypadku przybiera postać czynu ciągłego w postaci zaniechania,
co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy spełniły się przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżący zaprzestał naruszania prawa.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie dostrzegły, że organ pierwszej instancji miał pełną wiedzę, że skarżący w tym czasie nie odbierał w ogóle odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, gdyż na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest prowadzić ewidencję zawartych przez właścicieli nieruchomości umów na odbiór odpadów komunalnych, natomiast w pozostałych przypadkach sam zawiera umowy udzielając zamówienia publicznego. Niezłożenie przez skarżącego sprawozdania zerowego w odpowiednim terminie nie wpłynęło w negatywny sposób na sprawozdawczość Prezydenta, tj. ani na obowiązek sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 u.c.p.g.), jak również nie mogło doprowadzić do niedopełnienia ww. obowiązku, czy też złożenie sprawozdania nierzetelnego, ani nie narażało Prezydenta na ryzyko nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa art. 9z ust. 1 pkt 1 i 2 i in. u.c.p.g. Taka sytuacja wystąpiłaby bowiem wyłącznie w przypadku, gdyby skarżący rzeczywiście odbierał odpady komunalne i opóźniał się ze złożeniem sprawozdania, z którego wynikałaby m.in. masa i rodzaj odebranych odpadów.
Jednocześnie wskazano, że z analizy materiału dowodowego i stanu prawnego wynika, że zaniechanie skarżącego nie doprowadziło do jakichkolwiek negatywnych skutków ani dla Prezydenta, ani dla lokalnej społeczności. Ponadto skarżący nie dopuścił się naruszenia w sposób umyślny, gdyż jego zaniechanie wynikało z niejasności przepisów prawa w zakresie obowiązku składania sprawozdań zerowych (argumentacja w tym zakresie była podnoszona w skardze). Co więcej, niezwłocznie po telefonicznym poinformowaniu go przez urzędnika, że powinien takie sprawozdanie złożyć, nawet jeżeli faktycznie nigdy nie odbierał odpadów komunalnych, nie uchylał się od jego złożenia, lecz następnego dnia złożył wszystkie zaległe sprawozdania. Co więcej, także sądy administracyjne zajmowały odmienne stanowisko w przedmiocie, czy przedsiębiorca, który został wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, który jednak faktycznie tych odpadów nie odbierał, jest zobowiązany do składania sprawozdań zerowych. W skardze zostały przytoczone orzeczenia, z których wynikało, że w tym przypadku obowiązek ten nie istnieje. Wprawdzie w późniejszym czasie utrwaliło się orzecznictwo przeciwne, niemniej okoliczność ta świadczy o niejasności przepisów prawa w tym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, świadczy także o tym, że stopień jego winy w naruszeniu prawa nie jest znaczny.
W ocenie skarżącego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący nie zaprzestał naruszania prawa składając inne sprawozdania zerowe za inne okresy sprawozdawczości po terminie ustawowym, ani także, że waga naruszenia prawa przez skarżącego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie jest znikoma. Należy mieć bowiem na uwadze, że owo naruszenie polegające na niezłożeniu sprawozdań zerowych za I i II półrocze 2017 r., oraz za I półrocze 2018 r. zostało "stwierdzone" przez organ w tym samym czasie, gdy kara pieniężna za niezłożenie sprawozdania za pierwszy z tych okresów osiągnęła maksymalny wymiar 36.500 zł. Nadto każde w ww. naruszeń stanowi odrębny czyn i było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zaprzestanie naruszenia prawa, we wszystkich trzech przypadkach nastąpiło w tym samym dniu, kiedy to po telefonicznej informacji z urzędu skarżący złożył wszystkie "zaległe" sprawozdania zerowe.
W dalszej kolejności skarżący wskazał, iż Sąd I instancji bezzasadnie nie dopatrzył się odejścia przez organ II instancji od ujawnionej praktyki wydawania decyzji w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślono, iż organ II instancji w innej sprawie prowadzonej wobec W. spółka jawna J.J.W. z siedzibą w B. (skarżący był wspólnikiem tej spółki) w alogicznym stanie faktycznym decyzją z 25 października 2019 r., SKO.OS/41.9/644/2019/8438/KK uchylił w całości decyzję Prezydenta Będzina o nałożeniu na ww. przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 36.500,00 zł, za przekazanie po terminie, półrocznego sprawozdania zerowego za I półrocze 2017 r. argumentując to właśnie znikomością naruszenia prawa i faktem, że ww. spółka zaprzestała naruszeń.
Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do jednej z przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci znikomej wagi naruszenia prawa, a nie odniósł się w ogóle do drugiej z przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci zaprzestania naruszenia prawa w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, a w ocenie skarżącego doszło do zaprzestania naruszenia prawa.
Co więcej, w ocenie strony skarżącej Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę niewłaściwie wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4698/21. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wykonał obowiązku zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wystąpienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa przez skarżącego, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd odniósł się wyłączenie do drugiej przesłanki w postaci wagi naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że organ administracji publicznej bezzasadnie przyjął, iż dalszą przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest również brak dopuszczenia się popełnienia podobnego deliktu administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Na stronie 15 decyzji organ II instancji wskazał, że "brak zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia na ten podmiot kary również z uwagi na fakt, że strona nie zaprzestała naruszeń i popełniała kolejne delikty". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ocena taka jest nieuprawniona, gdyż zaprzestanie naruszenia prawa dotyczy tego konkretnego naruszenia, a nie innych naruszeń. Skoro zatem skarżący złożył zaległe sprawozdanie zerowe, to tym samym zaprzestał naruszenia prawa w tym konkretnym przypadku. Poza tym, jak wskazano wyżej, w tym samym dniu złożył wszystkie trzy zaległe sprawozdania zerowe, zatem zaprzestał naruszenia prawa w tych trzech przypadkach. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, zgodnie z którym skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa i dalej dokonywał naruszeń prawa.
Pismem z 5 maja 2025 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują zarówno na naruszenie przepisów postępowania w związku z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, jak i na błędną wykładnię art. 189f § 1 k.p.a.
W takich okolicznościach zasadnym jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po stwierdzeniu ich bezzasadności lub bezskuteczności możliwa staje się weryfikacja prawidłowości sądowoadministracyjnej wykładni lub stosowania prawa materialnego w granicach podniesionych zarzutów materialnoprawnych.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że w sprawie sporne pozostały jedynie okoliczności związane z wystąpieniem przesłanek mających znaczenie dla oceny, czy w sprawie zasadne jest zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Zaskarżony rozpoznawaną skargą kasacyjną wyrok został bowiem wydany w wyniku uprzedniego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2024 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 grudnia 2020 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 953/20. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1, wywodząc, że zasadnie organ administracji uznał, że waga naruszenia prawa nie ma charakteru znikomego.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przywołane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia administracyjne zapadłe w innych sprawach nie mają znaczenia, albowiem Sąd nie kontroluje tamtych spraw rozstrzygając w granicach zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie w skardze do Sądu I instancji powołał się bowiem na okoliczność, że organ administracji odstąpił od wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za I kwartał 2017 r., a sytuacja faktyczna była tożsama, jak w rozpoznawanej sprawie. Podkreślono przy tym, że skarżący bezpośrednio po uzyskaniu telefonicznej informacji o braku sprawozdań, złożył je w tym samym dniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając stan faktyczny sprawy, który miał w ocenie organu istotne znaczenie przy odmowie zastosowania instytucji zawartej w art. 189f § 1 k.p.a. stwierdził natomiast, że skarżący kasacyjne co najmniej od dwóch lat narusza przepisy prawa, które stanowiły podstawę do jego ukarania za rok 2017 i 2018. Tymczasem skarżący kasacyjnie zakwestionował tę okoliczność, wskazując, że niezłożenie sprawozdań dotyczyło tych okresów, ale braki w tym zakresie uzupełnił jednocześnie, tego samego dnia w stosunku do wszystkich okresów.
Tymczasem z twierdzeń skarżącego kasacyjnie oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2024 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III OSK 3480/21 wynika, że w odniesieniu do braku złożenia tożsamego sprawozdania za I półrocze 2017 r. organ administracji uznał, że waga naruszenia prawa jest znikoma i odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie o sygn. akt III OSK 3480/21 Sąd ten stwierdził, że także w tym postępowaniu organ uznał, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Wydając decyzję będącą przedmiotem rozpoznania sprawy organ po pierwsze nie ustalił i nie rozważył, czy złożenie sprawozdania zerowego za okres, którego sprawa dotyczy nastąpiło tego samego dnia co w pozostałych sprawach, czy też miało miejsce w innym dniu. Nie ustalono także czy w tożsamych sprawach, lecz dotyczących innych okresów sprawozdawczych wydane zostały wobec skarżącego decyzje kasacyjne o odstąpieniu od nałożenia kary. Okoliczności te mogą bowiem mieć znaczenie w związku z zasadą zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., a brak ich ustalenia świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Powyższe przesądza więc o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.
Nie można natomiast uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., brak jest bowiem przesłanek do twierdzenia, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Analiza orzecznictwa nie wskazuje na istnienie takiej praktyki, co więcej zasadne jest w tym zakresie twierdzenie Sądu I instancji, że nie może być zasadą odstępowanie od nałożenia kary w przypadku braku złożenia sprawozdania zerowego.
Zwrócić jednak należy uwagę, że jak wynika z twierdzenia strony oraz z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie mogły zapaść już decyzje dotyczące tego samego podmiotu, tego samego stanu faktycznego i prawnego stwierdzające, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie Sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do drugiej z przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. dotyczącej zaprzestania naruszenia prawa, ale jak wynika to z uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pierwsza z kumulatywnych przesłanek określonych w tym przepisie nie została spełniona, co stanowiło podstawę oddalenia skargi.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 190 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wykładni prawa dokonanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2024 r., w którym to wyroku stwierdzono dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a.
Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a w konsekwencji braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, przedwczesnym była ocena zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 kwietnia 2020 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ związany będzie oceną prawną przedstawioną powyżej.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 206 p.p.s.a.