III OSK 923/22

III OSK 923/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 522/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 522/21 w sprawie ze skargi Fundacji K.S. "N." z siedzibą w L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 522/21 w ten sposób, że w wierszach 11, 16 i 22 sentencji w miejsce oznaczenia siedziby skarżącej Fundacji zamiast "z siedzibą w L." wpisać "z siedzibą w L.", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 522/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi
Fundacji [...] "N." z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325; dalej
jako "p.p.s.a."):
1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 30 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez :
- wskazanie z imienia i nazwiska oraz stopnia służbowego osób, które w Komendzie Głównej Policji opracowywały "Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj. nakazów, zakazów lub ograniczeń
związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z 1
kwietnia 2020 r. (dalej jako "Wytyczne");
- udzielenie informacji, czy przy tworzeniu Wytycznych współpracowali także adwokaci lub radcowie prawni oraz wskazanie tych osób z imienia i nazwiska.
Pismem z 13 lipca 2021 r. organ poinformował skarżącą, że żądana informacja nie stanowi publicznej w rozumieniu ustawowym. Podkreślono, że z faktu wcześniejszego udostępnienia skarżącej dokumentu, stanowiącego załącznik do
pisma, podpisanego przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej, nie należy wnosić o publicznym charakterze informacji o wszelkich osobach,
wschodzących w skład aparatu urzędowego, obsługującego ów organ, które mogły uczestniczyć w jakimkolwiek zakresie w procesie przygotowywania czy wstępnego redagowania udostępnionego dokumentu - ostatecznie akceptowanego i
sygnowanego wyłącznie przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Uczynienie zadość wnioskowi skutkowałoby uznaniem, że dowolny zakres informacji o jakichkolwiek aspektach wewnętrznego procesu formowania wniosków, zaleceń czy rekomendacji, przedstawianych do wglądu i akceptacji osobie stojącej na czele urzędu - z intencją
ich ewentualnego wykorzystania w przyszłości na wewnętrzne potrzeby jednostek tworzących jedną ze służb państwa - stanowi z mocy prawa informację publiczną. W ocenie organu przyjęcie takiej tezy nie koresponduje z brzemieniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") i wypracowaną w judykaturze koncepcją informacji publicznej
sensu stricto. Organ wskazał także, że przygotowanie żądnej informacji wiązałoby się
z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia interesujących skarżącą danych.
W uzasadnieniu wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 522/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do kwestii bezczynności organu, wskazując że ma ona miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie
podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej
na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, podmiot obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia
wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczono przy tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślono, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie informacji objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że poza sporem pozostaje stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. Skarżący zwrócił się o udostępnienie określonych informacji, zaś organ należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Bezspornym jest: zakres żądania, termin jego skierowania i udzielenie odpowiedzi w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy u.d.i.p. Sąd meriti zaznaczył, iż spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy informacja ma charakter informacji publicznej. Jak wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, trafne są w tym zakresie wywody skargi. Dokument tego rodzaju jak Wytyczne mógłby być uznany za wewnętrzny, o ile stanowiłby wyłącznie projekt stanowiska przygotowany wewnątrz jednostki organizacyjnej, której zadaniem jest
m.in. kierowanie i nadzorowanie pracy Policji. Nie twierdzono jednak, aby z treścią Wytycznych nie zaznajamiano jednostek organizacyjnych innych niż urząd
obsługujący dany organ. W takiej sytuacji Wytyczne stanowią informację publiczną. Podkreślono przy tym, że organ udostępnił wcześniej skarżącej treść tego dokumentu. Zaznaczono, że sprawą publiczną jest także proces przygotowania Wytycznych - w kontekście sposobu organizacji pracy danego urzędu, zaangażowania dla ich opracowania stosownych sił i środków, w tym kadry specjalistów, odpowiedzialnych ze jego redakcję. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w tym kontekście
może odgrywać znaczenie, czy w procesie powstania dokumentu uczestniczyły osoby
o określonych kwalifikacjach - w kwestii doświadczenia i kompetencji, potwierdzonych stopniami służbowymi, bądź osoby o szczególnych kwalifikacjach zawodowych np. mające uprawnienia adwokata lub radcy prawnego. Informacją publiczną są także personalia osób realizujących określone zadania publiczne, w tym uczestniczących w przygotowaniu dokumentów, służących realizacji zadań publicznych państwa, niezależnie czy są zatrudnione w strukturze administracji publicznej, czy też świadczą usługi na rzecz instytucji państwowych za stosownym wynagrodzeniem (eksperci zewnętrzni). Odnosząc się do kwestii dostępu do personalistów osób, które współtworzyły dokument, WSA w Warszawie zaznaczył, że kwestie te mogą być przedmiotem rozważań w ramach postępowania, które można zakończyć wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w określonym zakresie.
Orzeczenia w danym przedmiocie jednak nie wydano, ani informacji nie udzielono. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Podkreślono jednocześnie, że sama potrzeba zgromadzenia rozproszonych danych o osobach pracujących nad dokumentem (jak to określa organ – "postępowanie wyjaśniające") nie jest przeszkodą dla udostępnienie informacji. Może mieć ona wprawdzie wówczas charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt
1 u.d.i.p. Możliwości żądania takiej informacji ograniczono, jednak niespełnienie warunków jej udostępnienia musi być potwierdzone decyzją o odmowie udostępnienia informacji. Orzeczenia w tym przedmiocie jednak nie wydano ani też nie stwierdzono wprost, że pozyskanie informacji nie było możliwe.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt
II SAB/Wa 522/21, wywiódł organ, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości oraz
zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacji publicznej" polegającą na przyjęciu, że "personalia osób współtworzących dokument wewnętrzny" stanowią informację publiczną, podczas gdy informację taką stanowią dane personalne osób pełniących
w organie funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu,
że przepis ten pozwala na ujawnienie imion i nazwisk osób nie pełniących funkcji publicznych, a biorących udział w opracowaniu dokumentu wewnętrznego organu, podczas gdy osoby niepełniące funkcji publicznych objętą są ochroną ze względu na prywatność;
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku dokonania oceny rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem
zgodności z prawem materialnym oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być
oddalona;
2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uznanie,
że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej, a co za tym idzie zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności, bowiem podjął czynności w terminie.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej" polegającej na przyjęciu, że personalia osób współtworzących
"Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj.: nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z dnia 1 kwietnia 2020 r." (dokument zwany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "Wytycznymi") stanowią informację publiczną, podczas gdy informację taką stanowią dane personalne osób ale pełniących w organie funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaznaczono, że zgodnie z ww. przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (...). Przepis ten zawiera normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji.
Skarżący kasacyjnie organ zaznaczył, iż prawo do informacji publicznej, choć posiada charakter bardzo szeroki, nie jest nieograniczone. Podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, co nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne oraz sytuacji, gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności. Sąd pierwszej instancji, w ocenie
skarżącego kasacyjnie, dokonał nadinterpretacji pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznaczono, że brak jest w ustawie o dostępie do informacji publicznej legalnej definicji "osoby pełniącej funkcję publiczną", z uwagi na co odwołano się do pojęcia "funkcjonariusza publicznego", o jakim mowa w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, zgodnie z którym funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu Kodeksu karnego jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nadinterpretacja dokonana przez WSA w Warszawie polega na tym, iż - zdaniem Sądu
- każdy pracownik administracji rządowej wykonujący swoje zadania służbowe, w tym niezwiązane z wykonywaniem władztwa, jest "osobą pełniącą funkcję publiczną". W ocenie skarżącego kasacyjnie organu z taką interpretację nie można się zgodzić. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy bowiem rozumieć w taki sposób, że obejmuje każdą osobę pełniącą funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja
ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym albo zarządzaniem
sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także
inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. "Zwykli" pracownicy administracji rządowej, w tym
radcowie prawni, nie pełnią funkcji publicznej, bowiem nie można uznać za pełniące funkcje publiczne osoby, które nie podejmują na zewnątrz rozstrzygających decyzji w imieniu organu. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że poszukując wyjaśnienia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", odwołać należy się do przepisów ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U z 2019 r. poz. 2399, ze zm.), zaznaczając, że ustawa ta nie odnosi się do dostępu do informacji publicznej, jednakże wskazuje ona precyzyjnie osoby, które z racji pełnionych funkcji publicznych podlegają
ograniczeniom w swoich niektórych konstytucyjnych prawach. Przepisy tej ustawy wskazują, że taki szczególny charakter podejmowanych funkcji publicznych wymusza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze: dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej) - w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych. W świetle powyższego skarżący kasacyjnie organ wskazał, że pracownicy Komendy Głównej Policji, uczestniczący w opracowaniu Wytycznych, nie zajmują stanowisk kierowniczych w rozumieniu ww. ustawy, a zatem nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.)
- zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy
rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak
i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do
zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w
zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania
za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby
skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z
dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej
kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści pierwszego i drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uzasadnień tych zarzutów, zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. W tym zakresie
w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że personalia osób współtworzących "dokument wewnętrzny" stanowią informację publiczną, podczas gdy informację taką stanowią jedynie dane personalne osób pełniących w organie funkcje publiczne, a także błędną wykładnię
polegającą na przyjęciu, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozwala na ujawnienie imion i nazwisk osób nie pełniących funkcji publicznych, a biorących udział w opracowaniu "dokumentu wewnętrznego", pomimo że osoby te objęte są ochroną ze względu na ich prywatność.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego
wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie
ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego,
który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji oparł swoje stanowisko na tym, że dokument, którego dotyczyło żądanie, zatytułowany "Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj. nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z dnia 1 kwietnia 2020 r., nie miał charakteru dokumentu wewnętrznego i zawierał informację o sprawach publicznych, obejmował bowiem wytyczne stanowiące instrukcję postępowania organów władzy publicznej wobec obywateli.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji
publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z
jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1 s.
19 i 23).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:
• wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji
co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13);
• korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami,
nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań
publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej,
to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13).
W orzecznictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki
może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu"
(wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Mając powyższe na uwadze, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokument, którego dotyczy żądanie udostępnienia informacji o personaliach osób go tworzących, stanowi informację publiczną.
Wskazać bowiem należy, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. kładzie nacisk na kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. mówi o "sprawie publicznej", którą jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy
o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć, jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc
tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (Uzasadnienie do
projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Druk Sejmowy nr 2094, Sejm III
Kadencji, tekst za LEX). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przed danym podmiotem i sposób ich wykonania.
Jak słusznie zatem podkreślił w uzasadnieniu WSA w Warszawie, instrukcja postępowania organów Policji wobec obywateli w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego dotyczy zadań mających charakter publiczny, wykonywanych
przez podmiot publiczny w ramach swoich ustawowych kompetencji. Tak więc dane zawarte w przedmiotowym dokumencie pt.: "Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj. nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z dnia 1 kwietnia 2020 r. mieszczą się w pojęciu "sprawy publicznej", o której mowa w art 1 ust.
1 u.d.i.p. Skoro bowiem przedmiotem dokumentu były zasady postępowania organów Policji wobec obywateli w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego wywołanego
wirusem "COVID-19", to nie sposób przyjąć, że żądany dokument miał jedynie
charakter wewnętrzny.
Podkreślić również należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dokument wewnętrzny nie przedstawia stanowiska organu na zewnątrz i ma charakter stricte roboczy. Tymczasem, jak słusznie wykazał to Sąd pierwszej instancji, dane, których domagała się Fundacja, dotyczyły dokumentu, który zawierał informacje o sprawach publicznych i nie miał charakteru roboczego. W takiej sytuacji, skoro dokument pt.: "Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj. nakazów, zakazów lub ograniczeń
związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z dnia 1 kwietnia 2020 r. zawierał dane o sprawach publicznych, to trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacja o osobach, które go opracowały, stanowi również informację o sprawach publicznych. Informacja o personaliach osób uczestniczących
w przygotowaniu przedmiotowego dokumentu, służącego realizacji zadań publicznych państwa, stanowi bowiem informację o sprawach publicznych. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia ochrony prywatności osób, które opracowały ten dokument, może być przedmiotem rozważań w ramach postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji odmownej w określonym zakresie, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.
Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art.
149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa procesowego będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności co do wniosku
strony, podczas gdy organ podjął w terminie wymagane prawem czynności.
Analizując ten zarzut, godzi się przypomnieć, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego i nie odnosi się, przynajmniej wprost,
do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie jeden z zakresów postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu
kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z
dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy,
a zawarte w nim unormowanie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie
szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W uzasadnieniu zarzutu brak jest takiego wskazania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tego przepisu
również okazał się nieskuteczny, gdyż przepis ten ma charakter blankietowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., wskazać przede wszystkim należy, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Fundacji na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a., który dotyczy kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg
na decyzje i postanowienia administracyjne, a nie w sprawach ze skarg na
bezczynność. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu.
Z kolei w stosunku do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, a brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poza zestawieniem z art. 145 § 1 pkt 1 lit.
c p.p.s.a., nie został powiązany z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, co
czyni go nieskutecznym.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.