III OSK 92/23

III OSK 92/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Sz 165/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-11-09
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Sz 165/22 w sprawie ze skargi Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. Ł., Ł. R., N. Z., R. B., E. P. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od skarżących Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. Ł., Ł. R., N. Z., R. B., E. P. solidarnie na rzecz Starosty C. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 165/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), w pkt I zobowiązał Starostę C. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej Z. K., B. G., M. Z., J. J., M. Ł., Ł. R., N. Z., R. B. oraz E. P. z 5 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt II stwierdził, że Starosta C. dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od Starosty C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 587 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z 20 sierpnia 2021 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w C., w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), wniosek o udostępnienie niżej wskazanych informacji:
1. dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: K. H. Z. U. G. z siedzibą w B., przy ul. G., [...], NIP: [...]; REGON: [...], a także G. E. D. K. z siedzibą w B. przy ul. O., [...], NIP: [...], REGON: [...];
2. rodzaju zgłoszonych prac geodezyjnych przez ww. przedsiębiorców;
3. daty przyjęcia wykonanych przez ww. przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego.
Wniosek dotyczył ww. danych z okresu od 1 lipca 2018 r. do dnia jego złożenia.
W odpowiedzi, Starosta C. pismem z 2 września 2021 r. powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawców, że wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione ponieważ nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Zdaniem organu, żądane dane dotyczą informacji o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto żaden z podmiotów, których dotyczy wniosek nie jest piastunem organów władzy publicznej, ani też nie realizuje zadań publicznych na podstawie porozumień z organami powiatu c. W ocenie organu zgłoszone żądanie dotyczy więc udzielenia informacji o sprawach prywatnych, a nie publicznych dlatego nie została wydana decyzja odmowna, a jedynie pismo informujące o przyczynie odmowy udostępnienia wnioskowanych danych.
Pismem z 5 października 2021 r. skarżący ponownie wystąpili do organu o udostępnienie informacji, nie zgadzając się z argumentacją i oceną zaprezentowanymi w otrzymanym piśmie z 2 września 2021 r. Jednocześnie zmodyfikowali zakres żądanych danych, wnosząc o udostępnienie dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez wskazanych wcześniej przedsiębiorców, a także dat przyjęcia wykonanych przez przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów weryfikacji, pod rygorem skierowania skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.
Organ w piśmie z 18 października 2021 r. ponownie odmówił udostępnienia żądanych danych, podtrzymując w istocie wcześniejsze stanowisko.
Jak wynika z uzasadnienia wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji, w wyniku analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.; dalej "p.g.k.), przyjął, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Jak wyjaśnił Sąd, są one bezpośrednio związane z funkcjonowaniem i trybem działania organu w zakresie prowadzenia zasobu geodezyjnego (art. 2 pkt 10 i art. 2 pkt 10c p.g.k.), a tym samym stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zresztą jak stwierdził Sąd, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera tylko przykładowy katalog spraw obejmujących informację publiczną. Wyjaśnił, że rezultaty prac geodezyjnych zlecanych przez uprawniony organ, w wyniku których powstają dokumenty, które, po weryfikacji zostają wpisane do ewidencji materiałów i zasobów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie dotyczą działalności poszczególnych przedsiębiorców, ale stanowią przejaw działania uprawnionego organu. Zasób geodezyjny zawiera zatem informacje, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji, jak stwierdził Sąd, nie sposób podzielić argumentacji Starosty, że wnioskowane dane nie odnoszą się do spraw publicznych, ponieważ nie dotyczą działalności organu, a ich ujawnienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż mogłoby doprowadzić do ujawnienia zarówno informacji technicznych, jak i organizacyjnych przedsiębiorcy, odnoszących się w szczególności do okresu wykonywanych prac, czasu potrzebnego na ich realizację czy liczby obsługiwanych klientów. Tym samym Sąd uznał, że organ uchybił ustawowemu terminowi rozpatrzenia wniosku wynikającemu z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też posiłkując się przepisami dotyczącymi skarg na bezczynność, orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA nakazał organowi w pierwszej kolejności zwrócenie się do skarżących z zapytaniem, czy podtrzymują swój wniosek oraz w jakim zakresie. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi rozważenie, czy wnioskowane informacje wymagają przetworzenia, a następnie podjęcie czynności celem załatwienia wniosku skarżących zgodnie z powołanymi w uzasadnieniu przepisami u.d.i.p. oraz stanowiskiem Sądu.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez wnioskodawców informacje dotyczące dat zgłoszenia prac geodezyjnych przez wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przedsiębiorców, a także daty przyjęcia wykonanych przez tych przedsiębiorców prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów weryfikacji stanowią informację publiczną w rozumieniu naruszonego przepisu, w sytuacji, gdy nie stanowią one informacji o sprawach publicznych ani nie dotyczą podmiotów publicznych, ograniczając się do sfery prywatnej, związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą;
II. przepisu prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez wnioskodawców informacje mają status informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym nie miały one na celu zachowania jawności życia publicznego, lecz mają one dla wnioskodawców jedynie znaczenie indywidualne, związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą, a sam wniosek stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.
W oparciu o ww. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący, odpowiadając na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota problemu dotyczyła wyłącznie charakteru informacji objętych wnioskiem z 5 października 2021 r., a tym samym właściwego trybu jego rozpatrzenia czy w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czy też bez konieczności jej stosowania. Przechodząc do analizy sprawy pod kątem zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego stwierdzić trzeba, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczają zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępnienia informacji publicznej. Pierwszą kategorię określają podmioty zobowiązane do udostępnienia danej informacji publicznej, które wymienione zostały w art. 4 u.d.i.p. W niniejszym przypadku za bezsporne uznać należy, że Starosta C. do którego skarżący złożyli wniosek wpisuje się w krąg podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej, co potwierdza treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sporna natomiast pozostawała przesłanka przedmiotowa, a mianowicie czy wnioskowane dane stanowią informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania żądanych przez skarżących danych za informację publiczną jest chybione. Do takiego wniosku uprawnia analiza przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności zaś jej przepisy art. 12 – 12d określające procedurę zgłoszenia przez wykonawców (m. in. przedsiębiorców) organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej prac geodezyjnych, ich weryfikację przez te organy i przyjęcie wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tryb ten szczegółowo reguluje m. in. art. 12b p.g.k. przy czym dla sprawy nie mają znaczenia ustawowe zmiany jego brzmienia. I tak artykuł ten stanowi:
"1. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
1a. Weryfikacja jest dokonywana niezwłocznie, a w przypadku prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, dla obszaru objętego zgłoszeniem prac:
1) do 1 ha - nie później niż w terminie 7 dni roboczych,
2) powyżej 1 ha do 10 ha - nie później niż w terminie 10 dni roboczych,
3) powyżej 10 ha - nie później niż w terminie 20 dni roboczych
- od dnia otrzymania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac.
1b. Do terminów, o których mowa w ust. 1a, nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.
2. Weryfikacji nie podlegają zbiory danych lub inne materiały stanowiące wynik prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonanych w związku z realizacją zamówienia publicznego przez Głównego Geodetę Kraju lub organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, a także przez inne podmioty działające z upoważnienia tych organów.
3. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny.
3a. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu.
4. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
5. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
5a. Wykonawca prac geodezyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz i, po uzyskaniu informacji o pozytywnym wyniku weryfikacji może umieścić na dokumentach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonuje prace geodezyjne, powstałych w wyniku tych prac, oświadczenie o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Oświadczenie to jest równoważne z klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3.
5b. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 5a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
5c. Treść oświadczenia, o którym mowa w ust. 5a, zawiera dane identyfikujące zgłoszenie prac, w tym nazwę organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, wykonawcę prac geodezyjnych, numer uprawnień zawodowych kierownika prac geodezyjnych, a także numer oraz datę wystawienia protokołu.
6. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.
7. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.
7a. W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac.
7b. Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac.
7c. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej może, na wniosek wykonawcy prac geodezyjnych, przywrócić termin na przekazanie poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Przepisy art. 58 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się.
8. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych."
Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że żądane przez skarżących dane dotyczące dat zgłoszenia organowi prac geodezyjnych, dat ich przyjęcia do zasobu geodezyjnego wraz z ilością protokołów ich weryfikacji w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy nie dają jakiejkolwiek wiedzy na temat funkcjonowania organu władzy publicznej jakim jest starosta, w szczególności nie dają informacji ani "o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw", ani "o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania", czy też "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o zasadach udostępniania danych w nich zawartych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e, f. u.d.i.p. Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji bądź w drodze przyjęcia lub zwrotu wyników prac zgłoszonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, bądź w określonych sytuacjach decyzją administracyjną. Dane dotyczące dat zgłoszonych prac, dat ich przyjęcia oraz ilość protokołów weryfikacji odnoszące się do konkretnego przedsiębiorcy w określonym przedziale czasowym dają wiedzę wyłącznie na temat rozmiaru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a porównanie ilościowe zgłoszeń, przyjęć i protokołów weryfikacji umożliwia wyciągnięcie wniosków co do jakości wykonywanych robót geodezyjnych. Uzyskana na podstawie żądanych danych informacja nie ma zatem charakteru publicznej, gdyż nie dotyczy jakiejkolwiek sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 u.i.d.p., nie daje jakiejkolwiek wiedzy na temat funkcjonowania i działalności organu władzy publicznej. Odwołanie się zatem przez Sąd pierwszej instancji do szerokiego pojmowania informacji publicznej w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP czy też do wyłącznie przykładowego katalogu zawartego w art. 6 u.i.d.p. było chybione. Oczywistym jest, że pojęcie informacji publicznej należy wykładać szeroko tym niemniej obejmuje ono, jak określa to ustawa zasadnicza, informację "o działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczną", "o działalności organów samorządu gospodarczego lub zawodowego a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Informacje dotyczące prowadzonej przez organ konkretnej indywidualnej sprawy czy spraw danego przedsiębiorcy nie mają charakteru informacji publicznej wyłącznie z tego względu, że rozstrzyga je władczo organ władzy publicznej.
Powyższego nie zmienia odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne definicji "państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz "powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (art. 2 pkt 10 i pkt 10c p.g.k.). Okoliczność, że zweryfikowane i przyjęte wyniki prac geodezyjnych i dokumenty utworzone w wyniku tych prac tworzą ww. zasoby nie oznacza przecież, że informacje o toku postępowań prowadzonych wobec wykonawców robót geodezyjnych poprzedzające ich przyjęcie do zasobu stanowią informację publiczną. Definicje te pozostają bez jakiegokolwiek związku z żądaniem wniosku skarżących. Skarżący nie domagali się udostępnienia jakichkolwiek danych z ww. zasobów. Zresztą przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w sposób kompleksowy normują zagadnienia dotyczące ich udostępniania i co do zasady są to regulacje lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki: NSA z 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1193/10; NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1766/12, WSA z 13 września 2016 r., sygn. akt. IV SAB/Wr 118/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na cbois.nsa.gov.pl).
Wobec tego, że przedmiotem wniosku skarżących nie były informacje mające charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie miał podstaw do jego rozpoznania w trybie i na zasadach wskazanych w tej ustawie. W konsekwencji nie pozostawał też w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a zatem skarga w tym przedmiocie nie była zasadna.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.