III OSK 918/22

III OSK 918/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Op 524/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-12-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 32 ust 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 524/21 w sprawie ze skargi Powiatu Nyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora liceum oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 524/21 oddalił skargę Powiatu Nyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora liceum.
Powodem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było uznanie przez Wojewodę Opolskiego, że uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z [...] lipca 2021 r., nr [...] zatwierdzająca dokumentację postępowania konkursowego oraz wynik konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w N. wydana została z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. oraz § 68 ust. 1, 3 - 5 i § 72 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w Nysie z 9 listopada 2018 r., Nr XLI/390/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2018 r., poz. 3206 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił mianowicie, że Zarząd Powiatu w Nysie nie podjął uchwały w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w N.
WSA w Opolu podzielając stanowisko Wojewody, że Zarząd Powiatu w Nysie realizuje wobec prowadzonej szkoły kompetencje władcze przewidziane w przepisach Prawa oświatowego oraz rozporządzenia, wskazał że stosownie do § 68 ust. 1 przywołanej uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego sprawy należące do kompetencji zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji. Nie ulega wątpliwości, że ogłoszenie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MEN musi odbyć się w formie uchwały zarządu powiatu. Jest to akt wszczynający procedurę konkursową. W rozpoznawanej sprawie organ takiej uchwały nie wydał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Nyski zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną interpretację i przyjęcie, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w Nysie z [...] lipca 2021 r. wydana została z istotnym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] a następnie oddalenie skargi podczas, gdy Zarząd Powiatu w Nysie na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. podjął skuteczną uchwałę o zatwierdzeniu dokumentacji postępowania konkursowego oraz wyniku na stanowisko dyrektora;
2/ przepisów postępowania, tj. art. 106 ust. 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego tj. nagrania posiedzenia Zarządu Powiatu Nyskiego z [...] czerwca 2021 r. na okoliczność podjęcia skutecznej uchwały przez Zarząd Powiatu w Nysie, przebiegu procedowania, głosowania i jego wyniku.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie wyroku na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie przed NSA.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Z uwagi na brak odpowiedzi stron, co do trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne) zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 10 października 2022 r. w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo Wojewoda Opolski w postępowaniu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Nysie z [...] lipca 2021 r., Nr [...] jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie istnieje przepis odpowiadający tak wskazanej jednostce redakcyjnej, ponieważ art. 106 p.p.s.a. zawiera podjednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Niemniej, wyjaśnić należy, że celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Rzeczony przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13). Jak wynika z uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji nie miał on wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego i naruszeń procesowych, które mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów w tej sprawie. Przy czym przedstawionego przez skarżący kasacyjnie organ dowodu na nośniku danych CD nie można uznać za dowód z dokumentu.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zawarta w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną wynikającą wprost z treści przepisu prawa (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3457/21). Wobec faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 ww. ustawy jest istotna jej sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję organu do ich podejmowania, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - podał na czym polega naruszenie prawa przez skarżący kasacyjnie organ oraz szczegółowo wyjaśnił, dlaczego podjęta uchwała w sposób istotny narusza prawo i jakie są jego konsekwencje. Prawidłowo wskazał, że brak było podstaw do wydania uchwały w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na kandydata na dyrektora szkoły, ponieważ nie została podjęta uchwała wszczynająca procedurę konkursową. Tym samym brak było podstawy prawnej do powołania komisji konkursowej i przeprowadzania dalszych czynności konkursowych, jak też zatwierdzenia wyników konkursu przez organ prowadzący szkołę. Uchwała w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest ściśle związana z uchwałą o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, stanowiąc jej chronologiczne następstwo.
Stosownie do treści § 68 ust. 1 uchwały Nr XLI/390/2018 Rady Powiatu w Nysie z 9 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego, sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko WSA w Opolu, że ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. musi odbywać się w formie uchwały zarządu powiatu.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Powiatu uchwały w tym przedmiocie nie mógł stanowić protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu, który jest jedynie dokumentem odzwierciedlającym przebieg posiedzenia i nie zawiera elementów wymaganych dla uchwały będącej odrębnym aktem administracyjnym.
Nie ulega wątpliwości, że stwierdzona wadliwość stanowi istotne naruszenie prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Zarządu Powiatu Nyskiego z [...] lipca 20121 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w Nysie.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.