III OSK 916/22

III OSK 916/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1305/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-16
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1305/21 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 14 lipca 2021 r. nr DIŚ-III.411.79.2021.AŻ w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2021r. sygn. akt IV SA/Wa 1305/21 oddalił skargę M. D. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 14 lipca 2021 r. nr DIŚ-III.411.79.2021.AŻ w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
M. D., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...], gmina [...] (dalej: "skarżący") pismem z 5 marca 2020 r. zwrócił się o zmianę decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 31 lipca 2015 r., zmienioną decyzją Starosty Poznańskiego z 13 października 2017 r., którą udzielono skarżącemu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej: "organ I instancji", "Marszałek") pismem z 20 maja 2020 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków ww. wniosku, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania poprzez: wskazanie maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przedłożenie oświadczenia, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł, złożenie oświadczenia o niekaralności, a także do złożenia wyjaśnień dotyczących "braków merytorycznych przedstawionej dokumentacji".
Powyższe wezwanie skierowano do skarżącego oraz jego pełnomocnika i zostało im doręczone - odpowiednio - 24 maja 2021 r. i 25 maja 2021 r.
Skarżący pismem z 20 sierpnia 2021 r. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do 30 września 2020 r.
Organ I instancji zawiadomieniami z 27 czerwca 2020 r. i 21 października 2020r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - odpowiednio - do 29 października 2020 r. i 27 listopada 2020 r. Ponadto pracownik organu I instancji skierował 27 października 2020 r. do pełnomocnika skarżącego (za pośrednictwem poczty elektronicznej) informację, że "jeśli do końca tygodnia (29 października 2020 r.) nie wpłyną uzupełnienia do wniosku sprawa będzie pozostawiona bez rozpoznania". W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego zapewniła, że uzupełni wniosek dnia następnego tj. 28 października 2020 r. Korespondencja została ponowiona 3 grudnia 2020 r. i pozostała bez odpowiedzi.
Organ I instancji pismem z 17 grudnia 2020 r. ponowił wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r. Wezwanie skierował zarówno do skarżącego, jak również do ustanowionego pełnomocnika, oraz pouczył, że jeżeli skarżący nie zastosuje się do wezwania w ciągu 7 dni, to wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania.
Skarżący pismem z 4 stycznia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie, a także dołączył: oświadczenie z 29 października 2020 r., że nie wydano wobec niego ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej; zaświadczenie Krajowego Rejestru Karnego z 4 listopada 2020 r. z informacją, że skarżący nie figuruje w kartotece karnej.
Marszałek zawiadomieniem z 29 stycznia 2021 r. pozostawił wniosek skarżącego z 5 marca 2020 r. bez rozpoznania. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone skarżącemu i ustanowionemu pełnomocnikowi.
Skarżący pismem z 12 lutego 2021 r. (złożonym tego dnia w punkcie kancelaryjnym organu I instancji) wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z 5 marca 2020 r. Skarżący podniósł, że uchybienie było spowodowane "fizyczną niemożnością", o czym byli informowani pracownicy organu I instancji. Do wniosku dołączył stosowne oświadczenia i dokumenty. Ponadto w piśmie z 25 lutego 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dodał, że uchybienie terminu miało miejsce z winy poprzedniego pełnomocnika, a także z powodu restrykcji ustanowionych w związku z pandemią COVID-19 (ograniczenia utrudniające pozyskanie dokumentów, obowiązek izolacji osób aktywnie uczestniczących w kompletowaniu dokumentów). Dodatkowo pismem z 7 kwietnia 2021 r. skarżący poinformował, że poprzedni pełnomocnik nie informował go o niewykonaniu wezwania do uzupełnienia wniosku w terminie wskazywanym przez organ I instancji. Z kolei skarżący, z uwagi na wielość postępowań administracyjnych prowadzonych z jego udziałem na terenie całego kraju, nie miał możliwości monitorowania toku przedmiotowej sprawy.
Marszałek postanowieniem z 7 maja 2021 r. odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o zmianę ostatecznej decyzji. Zdaniem organu I instancji skarżący nie uprawdopodobnił braku winy, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucają mu naruszenie art. 58 § 1 k.p.a.
Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ" II instancji") postanowieniem z 14 lipca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zakres uzupełnień wskazywany w wezwaniu organu I instancji nie wymagał tak długiego czasu, jaki ostatecznie został przyznany skarżącemu. Minister zaakcentował, że wniosek skarżącego z 5 marca 2020 r. został pozostawiony bez rozpoznania dopiero 29 stycznia 2021 r. W opinii Ministra jedenaście miesięcy to wręcz długi czas na złożenie uzupełnień do wniosku, tym bardziej, że wymagane czynności nie wiązały się z koniecznością uzyskiwania dokumentów pochodzących z zewnętrznych źródeł. Tym samym organ II instancji za niezrozumiałe uznał twierdzenie skarżącego, jakoby ograniczenia w funkcjonowaniu podmiotów publicznych, wprowadzone w związku z pandemią koronawirusa, blokowały skompletowanie całości dokumentacji. Minister wskazał również, że niektóre braki (np. oświadczenia) można było uzupełnić "od ręki". Z kolei korekta wniosku w zakresie weryfikacji mas odpadów, doprecyzowanie rodzajów odpadów czy miejsc magazynowania odpadów dla prowadzącego kilkuletnią działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów - również nie powinny stanowić większego problemu. Organ II instancji stwierdził, że skarżący poza niedbalstwem ustanowionego pełnomocnika nie wykazał żadnych okoliczności, które miałyby znamiona okoliczności nagłych i nieprzewidzianych, uniemożliwiających zadośćuczynienie wezwaniu. Minister podkreślił, że każdorazowe wezwania do uzupełnienia wniosku, organ I instancji kierował zarówno do skarżącego, jak i jego pełnomocnika. Dlatego organ nie zgodził się ze skarżącym, że był on nieświadomy zaniechań ze strony swojego pełnomocnika. Natomiast zaniechania pełnomocnika skarżącego nie zdejmują winy z jego mocodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wstanie faktycznym nie zachodzi przesłanka przywrócenia terminu, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy,
b) art 6 k.p.a. i art 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i działanie niezgodne z przepisami prawa, a nadto prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej,
c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że Marszałek prowadząc sporne postępowanie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których przeprowadzenie doprowadziłoby organ do konkluzji, że w warunkach niniejszego postępowania spełniły się wszelkie przesłanki do uznania, iż skarżący uprawdopodobnił brak zawinienia w uchybieniu terminowi
d) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, że organ I instancji rozstrzygnął wątpliwości w zakresie stanu faktycznego na niekorzyść strony poprzez uznanie, że nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy ww. przepis nakazuje niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnąć na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd za nieusprawiedliwione uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że organ przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 marca 2020r., pominął fakt, że skarżący informował organ I instancji o "fizycznej niemożności" uzupełnienia braków tego wniosku, a w konsekwencji, że był przekonany, że nie poniesie negatywnych konsekwencji niedotrzymania zakreślonego terminu Sąd stwierdził, że jest on nietrafny. Argumentując powyższe Sąd wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia wynikało, że Minister miał na względzie korespondencję prowadzoną pomiędzy organem I instancji a pełnomocnikiem skarżącego i podnoszone tam okoliczności. Co więcej, organ odniósł się do tych okoliczności w kontekście okresu jaki upłynął od daty złożenia wniosku z 5 marca 2020 r. do daty jego pozostawienia bez rozpoznania, wskazując jednoznacznie, że upłynął zbyt długi okres pomiędzy złożeniem tego wniosku a pozostawieniem go bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności jakie poprzedzały zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z 5 marca 2020 r. bez rozpoznania nie mogły mieć znaczenia w rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braku formalnego, w takim zakresie jak domaga się skarżący. W ocenie Sądu skarżący, zwłaszcza reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien wiedzieć, że termin na uzupełnienie braków formalnych pisma określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym i nie podlega przedłużeniu. Powinien również odróżniać termin na wykonanie wezwania organu przez stronę (art. 64 § 2 k.p.a.) od terminu załatwienia sprawy przez organ (art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji powinien też wiedzieć, że wniosek z 12 lutego 2021 r. zainicjował postępowanie odrębne od postępowania zakończonego zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku z 5 marca 2020 r. bez rozpoznania. W postępowaniu tym ocenie organów administracji powinny podlegać okoliczności uprawdopodabniające brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności, a nie to z jakich powodów organ I instancji przez okres blisko siedmiu miesięcy oczekiwał na uzupełnienie braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r. oraz dlaczego pismem z 17 grudnia 2020 r. otworzył skarżącemu nowy termin na wykonanie wezwania z 20 maja 2020 r.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że podnoszone przez skarżącego okoliczności uzasadniające brak winy w uchybieniu terminu Minister trafnie ocenił i prawidłowo wywiódł, że nie uprawdopodobniają one braku winy skarżącego w niedochowaniu terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 5 marca 2021 r. Żadnej z tych okoliczności nie można było zakwalifikować jako zdarzenia losowe. Okoliczności te wskazywały natomiast na niedopełnienie reguł należytej staranności po stronie skarżącego i dbałości o własne sprawy.
Sąd I instancji stwierdził również, że twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu wiedzy o konieczności uzupełnienia wniosku z 5 marca 2020 r. nie znajdowało odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wezwanie z 17 grudnia 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku kierowane było dwutorowo, tj. do skarżącego i jego pełnomocnika. Każdorazowo było skutecznie doręczone. Zdaniem Sądu rację miał organ, że wszelkie działania czy zaniechania prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, obciążały samego skarżącego. Oznacza to, że wina pełnomocnika w uchybieniu terminu jest równoznaczna z winą skarżącego. Pozbawiony znaczenia był również fakt, że z udziałem skarżącego prowadzone są liczne postępowania administracyjne na terytorium całego kraju. Skarżący podjął decyzję o prowadzeniu działalności zarobkowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz określili, według własnego uznania i w granicach prawa, sposób funkcjonowania. Powinien zatem, dochowując należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, podjąć takie kroki, które umożliwią mu funkcjonowanie podczas kumulacji ewentualnych postępowań.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie świadczyły o braku winy w uchybieniu terminu. Niedokonanie powyższej czynności procesowej w wyznaczonym terminie było następstwem zaniechania, za które odpowiedzialność ponosi skarżący.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:
a) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd a quo, że organ prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie ziściły się przesłanki przywrócenia terminu, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy;
b) art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że postępowanie było prowadzone przez organy administracji publicznej w sposób niezgodny z przepisami prawa, a nadto rażąco niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;
c) art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd a quo okoliczności, iż Marszałek, prowadząc sporne postępowanie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których przeprowadzenie doprowadziłoby Sąd I instancji do prawidłowej konkluzji, że w warunkach niniejszego postępowania spełniły się wszelkie przesłanki do uznania, iż skarżący uprawdopodobnił brak zawinienia w uchybieniu terminowi;
d) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ I instancji rozstrzygnął wątpliwości w zakresie stanu faktycznego na niekorzyść strony poprzez arbitralne uznanie, iż nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny budzi w tym zakresie niedające się usunąć wątpliwości, zaś ww. przepis nakazuje rozstrzygnąć je na korzyść strony;
e) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w całości i uchylenia postanowienia Ministra w całości, jak i poprzedzającego je postanowienia Marszałka oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku zgodnie z wnioskiem skarżącego z 12 lutego 2021 roku, a następnie przekazanie sprawy Marszałkowi do dalszego prowadzenia;
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej uwzględnienie w całości i uchylenie postanowienia Ministra z 14 lipca 2021 r. w całości, jak i poprzedzającego je postanowienia Marszałka oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku zgodnie z wnioskiem skarżącego z 12 lutego 2021 r., a następnie przekazanie sprawy Marszałkowi do dalszego prowadzenia ewentualnie - wyłącznie w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na jednej z dwóch podstaw kasacyjnych, bądź to na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź też na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej determinowane są podstawami w niej wskazanymi. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).
Zasadnym jest również przypomnienie, że dla spełnienia wymogu prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagane jest zatem, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22 i z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12).
Uwzględniając dotychczasowe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sformułowana w sposób wadliwy.
W okolicznościach niniejszej sprawy autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: art. 58 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty nie uwzględnił jednak, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który to sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności określonego aktu (w tym wypadku postanowienia). Tym samym chcąc poprawnie wywieść skargę kasacyjną, w sytuacji podniesienia zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne.
W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podkreślono jednakże, iż w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd I instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Brak zatem powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Taki sposób prezentacji zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednak w istotny sposób ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I GSK 565/13).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. "poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd a quo, że organ prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie ziściły się przesłanki przywrócenia terminu, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy" należy zauważyć, że wskazany przepis stosowany jest przez organ administracji publicznej i stanowi podstawę materialnoprawną przywrócenia terminu w razie obiektywnego zaistnienia wskazanej tam przesłanki przywrócenia terminu. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 k.p.a.). Podniesienie przez stronę w ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego bez skonkretyzowania, na czym polegało naruszenie tego przepisu, nie jest poprawne w zakresie prawidłowego określenia granic skargi kasacyjnej. Inaczej mówiąc chodzi o to, że bez oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) podnoszenie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywracanie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, ponieważ organ administracji publicznej ma obowiązek (należy przywrócić) przywrócenia terminu, jeżeli zachodzi ustawowa przesłanka – jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W doktrynie prawa podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221). Uprawdopodobnienie (semiplena probatio), pojmowane jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, niedający pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły dowodzenia twierdzonych faktów na korzyść tej strony, której ustawa zezwala w określonym wypadku na uprawdopodobnienie faktu, na który się powołuje, zamiast udowadniania go. Jest to środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego - ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. Jednakże od swobodnej oceny organu administracji publicznej albo sądu zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. W postępowaniu o przywrócenie terminu, jako kryterium przy ocenie winy lub też braku winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także – szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego).
Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., sygn. akt V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy skarżący w stopniu wystarczającym uprawdopodobnił fakt, że istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające terminowe uzupełnienie braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, iż organ trafnie ocenił, że argumenty podnoszone przez skarżącego nie uprawdopodobniają jego braku winy w niedochowaniu terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 5 marca 2020 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarówno "fizyczna niemożliwość" uzupełnienia ww. braków, wina poprzedniego pełnomocnika, restrykcje związane z pandemią COVID, brak wiedzy o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r. czy wielość postępowań administracyjnych prowadzonych z udziałem skarżącego na terytorium całej Polski - nie można zakwalifikować jako "zdarzeń losowych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te wskazują natomiast na niedopełnienie reguł należytej staranności po stronie skarżącego i dbałości o własne sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny za bezpodstawne i nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy uznał twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu wiedzy o konieczności uzupełnienia wniosku z 5 marca 2020 r. Należy bowiem zauważyć, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że wezwanie z 17 grudnia 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku kierowane było dwutorowo, tj. do skarżącego i jego pełnomocnika. Każdorazowo było skutecznie doręczone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony znaczenia był również fakt, że z udziałem skarżącego prowadzone są liczne postępowania administracyjne na terytorium całego kraju. Skoro skarżący podjął decyzję o prowadzeniu działalności zarobkowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz określił według własnego uznania i w granicach prawa, sposób funkcjonowania to powinien, dochowując należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, podjąć takie kroki, które umożliwią mu funkcjonowanie podczas kumulacji ewentualnych postępowań.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również wpływ sytuacji epidemiologicznej w kraju wywołanej wirusem SARS-CoV-2 nie miała wpływu na uchybienie terminu przez skarżącego. Trwający stan epidemii sam w sobie nie mógł usprawiedliwiać zaniechania skarżącego w udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu w zakreślonym siedmiodniowym terminie. Należy podkreślić, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych danych o tym, że nie mógł złożyć stosownych oświadczeń czy dokumentów w terminie, np. że podczas biegu tego terminu był chory, pozostawał w izolacji czy był objęty kwarantanną, a także że nie mógł zwrócić się o pomoc do innej osoby w uzupełnieniu braków formalnych wniosku. Nie wykazał również, że sytuacja epidemiologiczna uniemożliwiła mu uzyskanie jakiegokolwiek dokumentu.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że uchybienie terminu miało miejsce z winy poprzedniego pełnomocnika należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca oraz że nie można skutecznie opierać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu wyłącznie na twierdzeniu, że zaniedbania dopuścił się pełnomocnik, a nie strona (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 czerwca 2018r., sygn. akt V CZ 39/18, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wina pełnomocnika jest winą strony w rozumieniu art. 168 § 1 k.p.c. Strona nie może powoływać się na brak winy w sytuacji, w której winę w niedochowaniu terminu ponosi jej pełnomocnik. Skutki wszelkich działań lub zaniechań pełnomocnika obciążają stronę, która nie może wobec tego wniosku o przywrócenie terminu uzasadniać tym, że to nie ona, lecz jej pełnomocnik zaniedbał dokonania czynności. W takiej sytuacji strona, aby uzyskać przywrócenie terminu, powinna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez jej pełnomocnika. Innymi słowy, gdy pełnomocnik w sposób zawiniony uchybi terminowi, jego przywrócenie na żądanie strony jest niemożliwe. Jeżeli więc pełnomocnik strony w sposób zawiniony nie złożył w terminie wniosku o doręczenie wyroku sądu drugiej instancji z uzasadnieniem, strona nie może skutecznie domagać się przywrócenia tego terminu. W grę wchodzi wtedy - w razie spełnienia odpowiednich przesłanek materialnoprawnych - jedynie odpowiedzialność cywilna pełnomocnika wobec strony z tego tytułu). Podobne stanowisko w sprawie zawarte zostało w postanowieniu SN z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt III CZ 59/23, w postanowieniu SN z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III UZ 36/21 oraz w postanowieniu SN z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt V CZ 16/21.
Innymi słowy, w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, to wina pełnomocnika jest automatycznie winą strony. Skutki wszelkich działań lub zaniechań pełnomocnika obciążają stronę, która nie może wniosku o przywrócenie terminu uzasadniać tym, że to nie ona, lecz jej pełnomocnik zaniedbał dokonania czynności. Przeszkoda, uzasadniająca przyjęcie uprawdopodobnienia braku winy zachodzi wówczas, gdy dokonanie czynności w ogóle, tj. w sensie obiektywnym było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony ustawą termin procesowy. Możliwość przywrócenia terminu wyłączają jednak nawet takie zachowania, którym można przypisać charakter lekkiego niedbalstwa.
W związku z powyższym, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie świadczyły o braku winy w uchybieniu terminu. Niedokonanie powyższej czynności procesowej w wyznaczonym terminie było następstwem zaniechania, za które odpowiedzialność ponosi skarżący.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, kiedy Sąd I instancji stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia zasady praworządności ani zasady zaufania obywateli do organów państwa. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art 81 a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku było trafne i w sprawie niniejszej nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, obliguje organ do wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w celu zakończenia sprawy. Natomiast, jeśli chodzi o zawartą w art. 77 k.p.a. regułę postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, to wymaga one prowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Zarzucając naruszenie zarówno art. 7 k.p.a., jak i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. obowiązkiem osoby sporządzającej skargę kasacyjną jest wyraźne wskazanie, jakie działania winien podjąć organ administracji, jakie okoliczności faktyczne istotne w sprawie nie zostały ustalone, czego nie zauważył lub pominął Sąd I instancji. W przeciwnym wypadku zarzuty powyższych przepisów nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał również stanowisko Sądu I instancji, że z treści zaskarżonego postanowienia wynikało, że organ miał na względzie korespondencję prowadzoną pomiędzy organem I instancji a pełnomocnikiem skarżącego i podnoszone tam okoliczności. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że organ odniósł się do tych okoliczności w kontekście okresu jaki upłynął od daty złożenia wniosku z 5 marca 2020 r. do daty jego pozostawienia bez rozpoznania, wskazując jednoznacznie, że upłynął zbyt długi okres pomiędzy złożeniem tego wniosku a pozostawieniem go bez rozpoznania. Prawidłowo również Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności jakie poprzedzały zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z 5 marca 2020 r. bez rozpoznania nie mogły mieć znaczenia w rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braku formalnego, w takim zakresie jak domaga się skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący, zwłaszcza reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien wiedzieć, że termin na uzupełnienie braków formalnych pisma określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym i nie podlega przedłużeniu. Powinien również odróżniać termin na wykonanie wezwania organu przez stronę (art. 64 § 2 k.p.a.) od terminu załatwienia sprawy przez organ (art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a.). Powinien także wiedzieć, że wniosek z 12 lutego 2021 r. zainicjował postępowanie odrębne od postępowania zakończonego zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku z 5 marca 2020 r. bez rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie brak podstaw do stwierdzenia, że organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu w toku postępowania naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art 81 a § 1 k.p.a., zaś Sąd I instancji przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo omówił wniosek i argumentację w nim zawartą oraz szczegółowo uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie są wystarczające dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji stanowisko to podzielił, i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy jedynie przypomnieć profesjonalnemu pełnomocnikowi, iż przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok z 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2273/16). Nadto wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis ten ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu, przy tym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poza tym, gdy Sąd I instancji nie dostrzega takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, nie można skutecznie zarzucać mu zastosowania art. 151 p.p.s.a.
W związku z powyższym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
#
16