III OSK 914/25

III OSK 914/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1786/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-16
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1786/24 w sprawie ze sprzeciwu L. P. od decyzji Prokuratora Krajowego z dnia 7 października 2024 r. nr 1001-1.lp.554.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1786/24, w sprawie ze sprzeciwu L. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Prokuratora Krajowego z dnia 7 października 2024 r. nr 1001-1.lp.554.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 13 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) wykazu (imiona i nazwiska) asystentów prokuratora zatrudnionych lub delegowanych do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu wykonujących czynności służbowe w tej jednostce w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2024 r.; 2) wysokość (netto i brutto) wynagrodzenia każdego z nich za każdy miesiąc w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2024 r., jak również wszystkich innych świadczeń pieniężnych, jakie w tym okresie uzyskali, np. premie, nagrody itp. (również za każdy miesiąc w odniesieniu do każdego z nich) wraz z uzasadnieniem ich przyznania.
Decyzją z 26 sierpnia 2024 r. nr 2011.5.Ip.39.2024 Prokuratora Regionalny
we Wrocławiu, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznając ją za informację przetworzoną.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętej wnioskiem nie przesądza wskazany przez skarżącego argument, iż wraz ze współpracownikami ze Stowarzyszenia [...] analizuje prawidłowość i celowość wydatkowania środków publicznych w poszczególnych grupach zawodowych sądów i prokuratur, co w jego ocenie ma istotne znaczenie w sytuacji, w której Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny twierdzi, że brak jest środków na podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników sądów i prokuratury, a sędziów i prokuratorów zmusza się do inicjowania powództw sądowych w celu realizacji prawa do waloryzacji ich wynagrodzeń.
Organ I instancji, powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził ponadto, że udostępnienie żądanej informacji bezpodstawnie godziłoby w prawo do prywatności asystentów prokuratorów, którzy nie są ani funkcjonariuszami publicznymi, ani osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. W odwołaniu wniósł również, w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., o wyłączenie od rozpoznawania sprawy prokuratora D. K..
Decyzją z dnia 7 października 2024 r. Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji w ogóle nie wykazał, dlaczego uznał żądaną przez skarżącego informację za przetworzoną oraz nie wyjaśnił, jakie czynności musi wykonać, by uczynić zadość wnioskowi, jak również nie określił czasu niezbędnego do przygotowania informacji nadającej się do udostępnienia. Nie uzasadnił też twierdzenia, według którego realizacja wniosku spowoduje zakłócenie pracy organu w stopniu ponadprzeciętnym.
Jednocześnie organ II instancji poddał w wątpliwość zasadność uznania przez organ I instancji żądanej informacji za przetworzoną. Konkludując, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W sprzeciwie wniesionym do WSA w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast reformatoryjnej. W ocenie skarżącego, żądane przez niego informacje miały charakter prosty, co wynikało wprost z treści wniosku i odwołania, a tym samym nie było potrzeby wyjaśniania czegokolwiek.
WSA w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że z systemowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie kasatoryjne stanowi wyjątek od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, z tą uwagą, że na gruncie postępowania z zakresu informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie wnioskowanej informacji, którą posiada organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że organ I instancji bezzasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej, nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia., a jego kompetencje mają jedynie charakter kontrolny. Na poparcie tak wyrażonego poglądu Sąd I instancji powołał dwa wyroki NSA, a mianowicie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1238/17 oraz wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 530/20.
W ocenie Sądu I instancji, Prokurator Krajowy prawidłowo orzekł, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. W decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu wyjaśnił organowi I instancji, jakie przesłanki pozwalają zakwalifikować informację publiczną jako przetworzoną. Zdaniem WSA
w Warszawie, organ II instancji wskazał również, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności jakie konkretne okoliczności faktyczne mogą przemawiać za uznaniem żądanej przez skarżącego informacji za przetworzoną.
Ponadto WSA w Warszawie zaznaczył, że Prokurator Krajowy zasadnie podniósł, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób wywieść, czy żądana przez skarżącego informacja podlega udostępnieniu jako przetworzona, a w związku z czym skarżący powinien wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego, czy też żądana przez skarżącego informacja jest informacją prostą, lecz nie podlega udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Sąd podzielił w tej części ocenę organu II instancji, że tego typu sprzeczności w toku rozumowania organu I instancji powinny zostać zniwelowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, będący sędzią. Zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie i stwierdzenie nieważności poprzedzającej go decyzji administracyjnej wydanej przez organ II instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a to zarzutu nieważności postępowania związanego z wydaniem decyzji przez organ II instancji nienależycie obsadzony,
b) art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania przez sąd I instancji z udziałem strony - Prokuratora Krajowego, która nie miała organu powołanego do jej reprezentowania gdyż D. K. nie jest prawidłowo powołany na stanowisko Prokuratora Krajowego, co oznacza że postępowanie toczyło się mimo, że strona nie miała organu uprawionego do jej reprezentowania,
c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu i jego oddalenie w miejsce stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa przez D. K., który nie jest piastunem organu - Prokuratora Krajowego,
d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik postępowania błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu iż D. K. jest piastunem organu - Prokuratora Krajowego podczas gdy jest nim w rzeczywistości D. B.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie piastuna organu - Prokuratora Krajowego D. K., który został "powołany" na stanowisko Prokuratora Krajowego, mimo jego legalnego obsadzenia przez D. B., który nie został odwołany zgodnie z przepisem art. 14 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze co oznacza, iż nie mogło dojść do skutecznego powołania D. K. na stanowisko Prokuratora Krajowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki
w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania
z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Co istotne, ograniczenia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, przeszkody w wydaniu tego rodzaju decyzji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego, przy stosowaniu przepisów proceduralnych, koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Stanowisko to wynika z trafnie powołanego przez WSA w Warszawie wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1238/17.
Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że WSA w Warszawie prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem naruszenia te polegały na braku wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego, który miał nie tylko istotne, ale podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, uznając, że ma ona charakter informacji przetworzonej, to winien dokonać szczegółowej kwalifikacji takiej informacji, wskazując na cechy żądanej informacji, które pozwalają normatywnie zaliczyć ją do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji zaś, gdyby żądana informacja została zaliczona do informacji prostej, to organ winien był ustalić, czy nie była ona objęta ochroną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej ostatniej części Sąd I instancji prawidłowo uznał, kontrolując zaskarżoną decyzję Prokuratora Krajowego, że decyzja organu I instancji w tym przedmiocie była niejednoznaczna i nie miała oparcia w wystarczająco ustalonym przez ten organ stanie faktycznym sprawy. Z tego też powodu właściwie WSA w Warszawie uznał, że była to również przesłanka do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych też przyczyn nie można uznać jako zasadnego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie formułując taki zarzut, zdaje się nie dostrzegać odrębnych zasad rządzących się kontrolą sądowoadministracyjną inicjowaną sprzeciwem. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie
z art. 134 i art. 145 p.p.s.a skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1387/24, Legalis nr 3117840). Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do wychodzenia poza ten ściśle określony zakres kontroli i badania legalności obsady stanowiska organu II instancji przez konkretną osobę – prokuratora sprawującego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, urząd Prokuratora Krajowego.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi postawione przez ustawodawcę w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej z uwzględnieniem specyfiki kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej wskutek sprzeciwu. Już sam zresztą przepis art. 64b § 1 p.p.s.a.
w sposób jednoznaczny stwierdza, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nigdy nie będzie to zatem stosowanie przepisów o skardze wprost, choćby ze względu na treść art. 64e p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych w pkt. 1. ppkt. b-d i w pkt. 2 tej skargi, trzeba stwierdzić, że wszystkie te zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji albo dopuścił do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym organ nienależycie obsadzony (Prokuratora Krajowego), co miałoby prowadzić do nieważności postępowania, albo Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w ten sposób, że nie uwzględnił nieważności decyzji tkwiącej w tej właśnie wadzie, albo też pominął tę okoliczność jako okoliczność faktyczną będącą elementem ustalanej w postępowaniu administracyjnym prawdy materialnej, co miało również, według autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty te są niezasadne.
Sąd administracyjny nie ma możliwości weryfikacji legalności wyboru piastuna organu. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych - przede wszystkim w wyroku z 20 listopada 2008 r., sygn. II GSK 507/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym NSA wskazał, że poza zakres kognicji sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania na stanowisko osoby będącej piastunem organu. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą kompetencje tego organu. Kontrolując działalność organu administracji publicznej, sąd administracyjny wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu i jego kompetencjach do powoływania na konkretne stanowisko w administracji publicznej. W tych warunkach także kontrola sposobu powołania piastuna organu i rozstrzygnięcie o naruszeniu procedury, w ramach której wyłoniony został piastun funkcji organu, stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut nieprawidłowego powołania osoby do pełnienia funkcji organu nie może być sam przez się równoznaczny z zarzutem braku prawidłowego umocowania czy też naruszenia właściwości tego organu do podejmowania czynności mieszczących się w zakresie jego działania. Stanowisko takie zaaprobował także NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/18 (tamże), a tak wyrażony pogląd prawny w pełni podziela również NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a