III OSK 91/24

III OSK 91/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1309/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-07-11
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/22 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2022 r. nr WIOŚ-DWo-Dzl.7023.6.44.2022.JKw w przedmiocie nałożenia obowiązków z tytułu przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; II. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na rzecz J. S.A. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 1309/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej: organ, WIOŚ) z 7 listopada 2022 r. nr WIOŚ-DWo-Dzl.7023.6.44.2022.JKw w przedmiocie nałożenia obowiązków z tytułu przeciwdziałania marnowaniu żywności, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 7 listopada 2022 r. nr WIOŚ-DWo-DzI.7023.6.44.2022.JKw organ - na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 11 lipca 2022 r. – 21 października 2022r. w spółce dotyczącej sklepu w W. ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr WLO 179/2022 – zarządził dokonać korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. złożonego do WFOŚiGW w T., uwzględniając całą żywność wycofywaną z etapu dystrybucji w 2021 r. w tym odpady o kodzie 16 03 80 (produkty przeterminowane i nieprzydatne do spożycia) oraz produkty uboczne kat. III (pkt 1) oraz dokonać korekty opłaty wskazanej w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2021 r. uwzględniając całą żywność wycofywaną z etapu dystrybucji w 2021 r., w tym odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne kat. III (pkt 2). Termin realizacji ww. działań organ wyznaczył do 20 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu WIOŚ wskazał, że obowiązki te nałożono z uwagi na stwierdzone podczas ww. kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Skarżąca w sprawozdaniu o marnowanej żywności w rubryce dotyczącej całkowitej masy marnowanej żywności wskazała bowiem wartość 335 056,53 kg jako wartość przedstawiającą masę dla sklepów spółki znajdujących się w województwie kujawsko-pomorskim, oświadczając podczas kontroli, ze w ilości zmarnowanej żywności wskazanej w tym sprawozdaniu nie ujęto żywności wycofanej ze sprzedaży ze względu na złą jakość oraz żywności przeterminowanej. WIOŚ na podstawie danych zawartych w Bazie Danych o Odpadach oraz informacji uzyskanych podczas kontroli ustalił jednak, że w 2021 r. z terenu kontrolowanego sklepu przy ul. [...] wycofano z obrotu 24,072 Mg artykułów żywnościowych, które były przekazane uprawnionym odbiorcom jako odpady o kodzie 16 03 80, a ilość odebranych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych kat. III wyniosła 14,2 Mg. Wobec tego, w kontrolowanej placówce wycofano ze sprzedaży 38,272 Mg żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. W związku z tym WIOŚ wskazał, ze sprawozdanie z 2021 r. w części dotyczącej wskazania całkowitej masy marnowanej żywności zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 1645 ze zm., dalej jako: u.p.m.ż.), ponieważ w danych dotyczących całkowitej masy marnowanej żywności nie uwzględniono wielkości faktycznie wytworzonych odpadów spożywczych, tj. odpadów o kodzie 16 03 80 oraz produktów ubocznych – kat. III, wykazanych w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach za 2021 r. Powyższe uchybienie dotyczące nieprawidłowego wykazania całkowitej masy zmarnowanej żywności skutkowało ponadto błędnym wyliczeniem opłaty za marnowanie żywności, w związku z czym organ nałożył obowiązek określony w pkt 2 sentencji decyzji.
Na powyższe zarządzenie pokontrolne skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie poza sporem pozostają wynikające z akt administracyjnych okoliczności faktyczne, gdyż w wyniku przeprowadzonej kontroli organ zakwestionował jedynie dokonaną przez skarżącą kwalifikację określonych artykułów (produktów/odpadów) i tym samym prawidłowość sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. oraz wyliczenia związanej z tym opłaty za marnowanie żywności. Główną oś sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem kwestia interpretacji terminu "marnowanie żywności" zawartego w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i w konsekwencji legalności nałożenia na skarżącą obowiązków dokonania korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2021 r. oraz dokonania korekty opłaty wskazanej w tym sprawozdaniu.
Zdaniem Sądu I instancji, rozpatrującego niniejszą sprawę to WIOŚ w sposób prawidłowy interpretuje przepis art. 2 ust. 1 u.p.m.ż., obejmując nim także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Należy zgodzić się z przedstawioną przez organ tezą o braku ograniczenia czasowego atrybutu spełnienia tychże wymogów, na jaki powołuje się skarżąca. Przepis ustawy nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na takie ograniczenie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Ponadto – jak słusznie zauważa organ – w przepisie wskazana jest inna cezura, mianowicie przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, które może następować przeważnie, choć nie tylko, gdy upłynął jej termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości lub ze względu na jej jakość.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1645 - dalej jako: u.p.m.ż.) przez błędną wykładnię definicji marnowania żywności, polegającej na przyjęciu, iż wycofanie z etapu dystrybucji żywności o niewłaściwej jakości handlowej lub żywności, której data minimalnej trwałości lub termin przydatności do spożycia upłynął, tj. żywności niespełniającej wymogów prawa żywnościowego, stanowi marnowanie żywności, podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem za marnowanie żywności należy uznać wycofywanie z etapu dystrybucji wyłącznie takiej żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofania (a zatem mogła na etapie dystrybucji pozostać), a została wycofana i przeznaczona do unieszkodliwiania jako odpady,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.p.m.ż. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca zobowiązana była do uwzględnienia w rocznym sprawozdaniu za rok 2021 r. danych o żywności, którą wycofała z etapu dystrybucji, a która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego, podczas gdy przedmiotowe sprawozdanie ma zawierać wyłącznie dane o marnowanej żywności, a zatem żywności, która została wycofana z etapu dystrybucji, pomimo faktu, że spełniała wymogi prawa żywnościowego i została przeznaczona do utylizacji jako odpady, a także poprzez uznanie, że skarżąca winna była wyliczyć wysokość opłaty za marnowanie żywności z uwzględnieniem żywności nie wchodzącej w zakres definicji marnowania żywności i tak wyliczoną wysokość opłaty wskazać w rocznym sprawozdaniu za rok 2021 r.
W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o: 1. na podstawie art. 179a, p.p.s.a., wobec faktu, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchylenie przez WSA w trybie autokontroli zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponowne rozpoznanie sprawy, 2. na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, a gdyby nie było to możliwe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., w zw. z 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzeczono się rozprawy, 3. na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. przez błędną wykładnię definicji marnowania żywności polegającej na przyjęciu, że wycofanie z etapu dystrybucji żywności o niewłaściwej jakości handlowej lub żywności, której data minimalnej trwałości lub termin przydatności do spożycia upłynął, tj. żywności niespełniającej wymogów prawa żywnościowego, stanowi marnowanie żywności, wskazano, że zgodnie z przedmiotowym przepisem za marnowanie żywności należy uznać wycofywanie z etapu dystrybucji wyłącznie takiej żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofania, a zatem mogła na etapie dystrybucji pozostać.
WIOŚ w piśmie procesowym 10 kwietnia 2025 r. przedstawił stanowisko organu odnoszące się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. W piśmie z 10 kwietnia 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni definicji ustawowej dotyczącej pojęcia "marnowanie żywności".
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miała zatem wyładnia definicji pojęcia ustawowego - "marnowanie żywności", zawartego w art. 2 pkt 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1645, dalej u.p.m.ż.). Zgodnie z tym przepisem marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) (...), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady".
Należy wskazać, że powołany przepis zawierający definicję ustawową był już przedmiotem wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach: z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1158/23 oraz z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3103/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację tam zaprezentowaną, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna.
W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa, wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości.
Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nienadające się do spożycia, nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją "marnowania żywności", zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.
Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż należy mieć na uwadze, że jest to przepis stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 ustawy o marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę takie założenia interpretacyjne, należy zauważyć, że w art. 2 pkt 4 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest przy tym korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, w jaki dokonuje tego organ.
Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Zważywszy na charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji), taki zabieg interpretacyjny uznać trzeba niedopuszczalny.
Uznanie analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej - z wyżej przedstawionych powodów - za zasadny, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów tej skargi.
Zadaniem Sądu I instancji w ponownym postępowaniu, będzie zatem rozpoznanie tej sprawy w granicach i według wskazań wynikających z niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.
W zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.