III OSK 2180/24

III OSK 2180/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 135/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-03-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 135/23 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 135/23 oddalił skargę P. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 11 września 2023 r. zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
a) jakie przepisy prawa lub wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego dają podstawy do tego, aby opóźnienie w realizacji szczepień ochronnych umożliwiało przeprowadzenie szczepienia wbrew charakterystyce produktu leczniczego, a więc wbrew zaleceniom producenta szczepionki, poprzez znaczące skrócenie odstępu czasu między podaniem II i III dawki szczepionki Act-HIB;
b) ile odnotowano infekcji układu oddechowego u małoletniego R. S. w czasie od urodzenia do dnia 27 października 2021 r.; skarżący zwrócił się jednocześnie o wyjaśnienie czy charakterystyka produktu leczniczego preparatu szczepionkowego Act-HIB lub wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego dają podstawy do znaczącego skrócenia odstępu czasu między podaniem II i III dawki tej szczepionki w przypadku odnotowania jakichkolwiek przebytych infekcji układu oddechowego u dziecka, a jeśli tak, to które zapisy na to wskazują;
c) czy pandemia COVID-19 wpłynęła na opóźnienie w realizacji szczepień w całej populacji, a jeśli tak to skarżący wniósł o wskazanie statystyk, które temu dowodzą;
d) czy pandemia COVID-19 wpłynęła na zwiększone ryzyko zakażenia Haemophilus influenzae, a jeśli tak to skarżący wniósł o wskazanie statystyk, które temu dowodzą;
e) skarżący wniósł o wykazanie związku logicznego pomiędzy pandemią COVID-19, a zasadnością znacznego skrócenia czasu podania III dawki szczepionki Act-HIB względem II dawki u jego syna;
f) skarżący wskazał, że w czasie podania III dawki szczepionki Act-HIB jego syn miał ukończone 13 miesięcy, a więc był w wieku, w którym szczyt zachorowań na Haemophilus influenzae przypadający na 7-12 miesiąc życia go nie dotyczył i w związku z tym skarżący zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie dlaczego organ przytacza ten argument jako bezpośrednio odnoszący się do jego syna;
g) czym jest rekomendacja Advisory Committee on Immunization Practices ACIP i kogo ona obowiązuje oraz czy rekomendacja ta stoi ponad charakterystyką produktu leczniczego preparatu szczepionkowego Act-HIB i ponad wytycznymi Głównego Inspektora Sanitarnego zawartymi w Programie Szczepień Ochronnych;
h) jaki jest minimalny zalecany wiek do podania III dawki szczepionki Act-HIB i z jakich źródeł czerpie się w tym zakresie wiedzę, przy czym skarżący zaznaczył, że kierując się charakterystyką produktu leczniczego jest to wiek 18 miesięcy, a bazując na Programie Szczepień Ochronnych na rok 2021 w przypadku syna skarżącego jest to wiek 23 miesiące (rok podania II dawki), a dziecku podano III dawkę w wieku 13 miesięcy;
i) czy Program Szczepień Ochronnych wydany przez Głównego Inspektora Sanitarnego jest dla organu wiążący jako dla jednostki podległej;
j) czy jawne zlekceważenie charakterystyki produktu leczniczego i Programu Szczepień Ochronnych przez lekarza dr D. K. oraz pielęgniarkę U. H. można uznać za działanie bezpieczne i na korzyść małego pacjenta, a jeśli tak to skarżący wniósł o uzasadnienie stanowiska organu w tym zakresie.
Ponadto, skarżący zwrócił się o udostępnienie wyników kontroli przeprowadzonych w ZOZ Medical w Ł. w ubiegłym oraz bieżącym roku (2022 i 2023), które miały związek z małoletnim R. S. wraz z ujawnieniem nazwisk urzędników i stopni służbowych, którzy te kontrole przeprowadzali oraz poinformował, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi od Inspektora Ochrony Danych Osobowych organu, do którego zwrócił się z pytaniami dotyczącymi przetwarzania danych osobowych jego oraz jego syna.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 27 września 2023 r., odnosząc się do poszczególnych pytań, poinformował skarżącego, że:
a) przedmiot pytania nie należy do sfery jego kompetencji, gdyż o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania decyduje każdorazowo lekarz, zaś w związku z tym, że organ nie jest powołany do oceny pracy lekarza, to pytanie to należy kierować do właściwej Izby Odpowiedzialności Zawodowej; niemniej jednak organ wskazał, że Główny Inspektor Sanitarny w komunikacie w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2021 w części III zawarł zasady postępowania w sytuacji konieczności przeprowadzenia szczepień wyrównawczych; organ przytoczył ich treść, a także przywołał artykuł "Jak uzupełnić szczepienia zdrowego dziecka z opóźnieniami w realizacji szczepień" opublikowany na portalu Medycyna Praktyczna, który dotyczy ww. zagadnienia;
b) przedmiot pytania nie należy do sfery kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a adresatem pytania powinien być lekarz, zaś ewentualne zastrzeżenia do jego pracy należy kierować do właściwej Izby Odpowiedzialności Zawodowej;
c) organ nie posiada statystyk, które dowodzą, że pandemia COVID-19 wpłynęła na opóźnienie w realizacji szczepień w całej populacji, a pytanie to można skierować do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny; jednocześnie organ wskazał, że pandemia COVID-19 miała duży wpływ na spadek wykonawstwa szczepień ochronnych w całej populacji, o czym informowały Światowa Organizacja Zdrowia WHO oraz UNICEF, wzywając jednocześnie do utrzymania wykonywania szczepień ochronnych, zaś Europejskim Tygodniem Szczepień 2023 rozpoczęto kampanię WHO w celu podkreślenia znaczenia szczepień ochronnych u osób najbardziej narażonych na skutki COVID-19, nadrabiania zaległości w rutynowych szczepieniach z powodu pandemii oraz utrzymanie wysokiego stanu zaszczepienia dzieci i młodzieży;
d) organ nie posiada statystyk dotyczących wpływu pandemii COVID-19 na zwiększone ryzyko zakażenia Haemophilus influenzae, a pytanie to można skierować do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny;
e) przedmiot pytania nie należy do sfery kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a adresatem pytania powinien być lekarz;
f) prośbę o wyjaśnienia w tym zakresie należy kierować do lekarza realizującego szczepienie ochronne;
g) wyjaśniono skarżącemu, że jak podaje Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny w Warszawie w Portalu Szczepienia.info ACIP (ang. Advisory Committee on Immunization Practices) jest to amerykańska grupa 15 ekspertów opracowująca zalecenia, mające na celu zmniejszenie występowania chorób, którym można zapobiec poprzez szczepienia oraz wzrost bezpieczeństwa stosowania szczepionek i innych produktów uodporniających, a ponadto ACIP to Komitet Doradczy ds. Szczepień Ochronnych, na którego zalecenia powołują się producenci wielu szczepionek, również producent szczepionki Act-HIB w swojej charakterystyce produktu leczniczego, zaś Rekomendacje ACIP obowiązują wszystkie osoby przeprowadzające szczepienia ochronne, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty lekarz ma obowiązek wykonywać zawód, zgodnie ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi mu metodami i środkami zapobiegania, rozpoznawania i leczenia chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej oraz należytą starannością;
h) minimalny zalecany wiek do podania III dawki szczepionki przeciw Haemophilus typ b dla dzieci rozpoczynających szczepienia w drugim półroczu życia to ≥12 miesiąc życia;
i) o charakterze prawnym komunikatu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19;
j) organ nie jest powołany do oceny pracy lekarza i pielęgniarki, a jeśli w opinii skarżącego doszło do "jawnego zlekceważenia" zapisów charakterystyki produktu leczniczego i Programu Szczepień Ochronnych to należy zwrócić się do właściwej Izby Odpowiedzialności Zawodowej, zaś w przedmiocie uzasadnienia uznania skargi za bezzasadną organ wskazał, że stanowisko w tym zakresie zostało przedstawione w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r.
Organ udostępnił jednocześnie skarżącemu wyniki kontroli przeprowadzonych w ZOZ Medical.
W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował w piśmie z dnia 13 września 2023 r. i zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia żądanej informacji, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi nie udostępniono mu innych informacji niż te wskazane w odpowiedzi organu z dnia 27 września 2023 r., a które to w ocenie skarżącego są niewystarczające do tego, by móc uznać, że organ zrealizował ciążący na nim obowiązek udzielenia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wyjaśnił, w jakim zakresie jest niezadowolony z uzyskanej informacji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 171/18 organ podkreślił, że informacji publicznej nie stanowią, m.in. informacje o procedurze zbierania informacji o sytuacji epidemiologicznej, jak i o podmiotach uczestniczących w tej procedurze. Poza zakres pojęcia informacji publicznej wykracza także zdaniem organu jego wiedza w zakresie literatury medycznej dotyczącej szczepień ochronnych oraz prawa krajowego obowiązującego w innych niż Polska krajach Unii Europejskiej.
Organ dodał, że wszelkie działania skarżącego oraz jego żony, w tym kierowanie do organu kolejnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czy wniesienie niniejszej skargi, ma – jego zdaniem – na celu odwrócenie uwagi od istoty sprawy, tj. faktu, że skarżący do tej pory nie spełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku szczepień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 135/23 oddalił skargę P. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności organu można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł., który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji.
Sąd I instancji zauważył także, że jak wynika z akt sprawy oraz treści skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia 27 września 2023 r. w ustawowym terminie, przed wniesieniem skargi do tutejszego sądu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ponad wszelką wątpliwość organ nie zlekceważył wniosku skarżącego i nie pozostał wobec niego bierny, jednak skarżący zarzuca, że informacje zwarte w piśmie organu są niewystarczające. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania strony (pkt a-j), nawet te, które nie stanowiły żądania udzielenia informacji publicznej.
W rezultacie przeanalizowania wniosku o udostępnienie informacji, odnosząc się do charakteru żądanej informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej mieszczą się zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Powyższe oznacza, że nie wszystko to, o co się wnioskodawcy zwracają do organów władzy publicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną uznaje się co do zasady informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w związku z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił więc, że informację publiczną stanowią przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania. Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania). W związku z tym Sąd I instancji zaznaczył, że spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.
Przechodząc do analizy wniosku skarżącego Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do punktu a, w którym skarżący zawarł pytanie dotyczące przepisów prawa lub wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, które dają podstawy do tego, aby opóźnienie w realizacji szczepień ochronnych umożliwiało przeprowadzenie szczepienia wbrew charakterystyce produktu leczniczego, a więc wbrew zaleceniom producenta szczepionki, poprzez znaczące skrócenie odstępu czasu między podaniem II i III dawki szczepionki Act-HIB i stwierdził, że organ słusznie zauważył, że sformułowane pytanie nie dotyczy sfery jego kompetencji, wskazując jednocześnie, że w związku z tym, że nie jest powołany do oceny pracy lekarza, pytanie należy kierować do właściwej Izby Odpowiedzialności Zawodowej. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał stawiany zarzut bezczynności w tym zakresie za niezasadny.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podobnie zresztą, jak w przypadku pytania z punktu a, organ prawidłowo uznał za nienależące do sfery jego kompetencji pytanie z punktu b dotyczące liczby odnotowanych infekcji układu oddechowego u małoletniego R. S. w czasie od urodzenia do dnia 27 października 2021 r. oraz prośbę o wyjaśnienie czy charakterystyka produktu leczniczego preparatu szczepionkowego Act-HIB lub wytyczne Głównego Inspektora Sanitarnego dają podstawy do znaczącego skrócenia odstępu czasu między podaniem II i III dawki tej szczepionki w przypadku odnotowania jakichkolwiek przebytych infekcji układu oddechowego u dziecka. W ocenie Sądu I instancji adresatem tego pytania powinien być lekarz, a ewentualne zastrzeżenia do jego pracy należy kierować do właściwej Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że żądana w tym zakresie informacja nie stanowiła informacji publicznej, lecz informację dotyczącą leczenia dziecka, przy czym taką informacją dysponuje zazwyczaj rodzic lub lekarz rodzinny. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji żądanie to stanowiło w istocie próbę uzyskania od organu analizy wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, co nie leży w zakresie ustawowych zadań organu.
Pytania z punktów c i d wniosku, dotyczące odpowiedzi na pytanie czy pandemia COVID-19 wpłynęła na opóźnienie w realizacji szczepień w całej populacji oraz zzy pandemia COVID-19 wpłynęła na zwiększone ryzyko zakażenia Haemophilus influenzae oraz prośby o udostępnienie statystyk w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za wnioski dotyczące udostępnienia informacji publicznej, bowiem w ocenie Sądu I instancji dotyczą one informacji o szeroko rozumianej działalności i kompetencjach organu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że organ udzielił w tym zakresie informacji zgodnie z wnioskiem i wskazał jednocześnie, że nie posiada przywołanych przez skarżącego statystyk oraz poinformował, że pytania w tym zakresie można skierować do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny. W związku z powyższym zdaniem Sądu I instancji trudno zarzucić organowi bezczynność w zakresie udzielenia informacji, której nie zebrał i nie wytworzył. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ nie posiada wnioskowanej informacji uwolnienie się od zarzutu bezczynności następuje poprzez udzielenie wnioskodawcy wyjaśnień, iż nie jest w posiadaniu danej informacji.
Odnosząc się do punktu e wniosku, w którym skarżący wniósł o wykazanie związku logicznego między pandemią COVID-19, a zasadnością znacznego skrócenia czasu podania III dawki szczepionki Act-HIB względem II dawki u jego syna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ słusznie zauważył, że przedmiot pytania nie należy do sfery jego kompetencji, a adresatem tego pytania powinien być lekarz. Zdaniem Sądu I instancji tak sformułowane pytanie nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem jest to żądanie dokonania swoistej analizy stanu faktyczno-medycznego związanego ze zdrowiem syna skarżącego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi żądania udostępnienia informacji publicznej nie stanowi również punkt f wniosku, w którym skarżący stwierdził, że w czasie podania III dawki szczepionki Act-HIB jego syn miał ukończone 13 miesięcy, a więc był w wieku, w którym szczyt zachorowań na Haemophilus influenzae przypadający na 7-12 miesiąc życia go nie dotyczył i zadał w związku z tym pytanie dlaczego organ przytacza ten argument jako bezpośrednio odnoszący się do jego syna. Zdaniem Sądu I instancji jest to próba zakwestionowania zajętego przez lekarza stanowiska w innej sprawie, a takie działanie skarżącego nie zmierza do pozyskania konkretnej informacji publicznej dotyczącej działalności organu, lecz zmierza do prowadzenia polemiki z innym podmiotem. Wykracza to zatem poza zakres definicji informacji publicznej oraz kompetencje organu, co z kolei czyni zarzut bezczynności niezasadnym.
Odnosząc się do punktu g wniosku, w którym skarżący zawarł pytanie czym jest rekomendacja Advisory Committee on Immunization Practices ACIP i kogo ona obowiązuje oraz czy rekomendacja ta stoi ponad charakterystyką produktu leczniczego preparatu szczepionkowego Act-HIB i ponad wytycznymi Głównego Inspektora Sanitarnego zawartymi w Programie Szczepień Ochronnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że mimo że organ wyraził stanowisko w tym zakresie, to żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej. Stanowi ona bowiem pytanie o moc wiążącą rekomendacji i zdaniem Sądu I instancji jest swoistym żądaniem dokonania prawnej oceny charakteru rekomendacji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czy swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej. Powyższe czyni niezasadnym zarzut bezczynności.
Za informację publiczną Sąd I instancji uznał informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący w punkcie h wniosku, tj. udzielenie informacji jaki jest minimalny zalecany wiek do podania III dawki szczepionki Act-HIB i z jakich źródeł czerpie się w tym zakresie wiedzę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pytanie to dotyczy informacji o szeroko rozumianej działalności i kompetencjach organu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na to pytanie informując go, że minimalny zalecany wiek do podania III dawki szczepionki przeciw Haemophilus typ b dla dzieci rozpoczynających szczepienia w drugim półroczu życia to ≥12 miesiąc życia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził jednocześnie, że pytanie zawarte w punkcie i wniosku nie stanowi informacji publicznej, bowiem stanowi żądanie dokonania prawnej oceny charakteru Programu Szczepień Ochronnych, zaś informacja publiczna nie może odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu, czy ich wiedzy na temat orzecznictwa sądów, trybunałów lub też fachowej literatury bądź publikacji.
Podobnie zresztą stwierdził Sąd I instancji w kontekście punktu j wniosku, w którym skarżący domagał się od organu dokonania subiektywnej oceny decyzji o zaszczepieniu syna skarżącego podjętej przez lekarza i pielęgniarkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że taka informacja wykracza poza kompetencje organu, a także poza ramy definicji informacji publicznej.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że poza pytaniami zawartymi w punktach c, d i h, na które organ – co należy podkreślić - udzielił informacji, pozostałe pytania nie dotyczą informacji publicznej, bowiem nie dotykają działalności i kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczą one ewentualnie posiadanej przez organ (pracowników organu) wiedzy, świadomości czy umiejętności. Co więcej, Sąd I instancji podkreślił, że tym bardziej informacji publicznej nie stanowią pytania dotyczące poglądów organu na określone kwestie, gdyż informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów, nie zaś domysłów czy poglądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaznaczył, że poza zakresem pojęcia informacji publicznej mieści się również wiedza organu o zapisach prawa krajowego i ich właściwej interpretacji. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, by w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie organ był zobowiązany udzielać porad prawnych lub medycznych. Mimo jednak braku waloru informacji publicznej organ nie pozostawał bierny wobec stawianych mu pozostałych pytań i dzielił się ze stroną posiadaną w tym zakresie wiedzą, ewentualnie wskazywał na źródła tej wiedzy.
Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej rola sądu jest stosunkowo ograniczona, bowiem sprowadza się do oceny czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy został załatwiony przez jego adresata w prawem przewidzianej formie. Wobec tego sformułowany przez skarżącego zarzut udzielenia stronie informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek strony, nie jest zatem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zasadny i nie świadczy o bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał także na marginesie, że organ udostępnił skarżącemu żądane przez niego wyniki kontroli za 2022 i 2023 rok, która została przeprowadzona w ZOZ Medical, zaś odnosząc się do ostatniej części wniosku Sąd I instancji uznał, że skarżący błędnie zaadresował to pytanie, bo dotyczyło ono wniosku skierowanego do Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaniechał przeprowadzenia dokładnej analizy odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mimo że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych przez skarżącego, co wynika z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sprostanie ww. obowiązkowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doprowadziłoby do konstatacji, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania żądanych informacji przez organ, ale konieczne jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12 podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych podkreślając, że udzielił wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zadane przez skarżącego pytania, nawet te, które nie stanowiły informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną, zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.
Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Zastępczynię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.