III OSK 908/23

III OSK 908/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4108/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-14
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 266
ary. 55 ust. 1
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4108/21 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 30 marca 2021 r. nr 0000-SW.620.2.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4108/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawy oddalił skargę R. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 30 marca 2021 r., nr 0000-SW.620.2.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 9 grudnia 2014 r. Oddział Regionalny KRUS w K. odmówił skarżącemu prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, albowiem skarżący nie legitymował się 5 latami ubezpieczenia emerytalno-rentowego w ostatnim dziesięcioleciu przed datą złożenia wniosku.
W dniach 18 i 29 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Prezesa KRUS
z wnioskami o przyznanie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją z 27 kwietnia 2015 r. Prezes KRUS odmówił przyznania skarżącemu prawa do tego świadczenia, zaś decyzją z 17 czerwca 2015 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję. Wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 650/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego.
W dniu 21 września 2015 r. skarżący ponownie złożył wniosek o przyznanie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w trybie ustawowym. Decyzją z 29 września 2015 r. Oddział Regionalny KRUS w K. odmówił skarżącemu prawa do tego świadczenia, albowiem z wymaganych pięciu lat ubezpieczenia emerytalno-rentowego w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku o ww. świadczenie skarżący nie udokumentował żadnego okresu tego ubezpieczenia. Wyrokiem z 29 marca 2017 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. oddalił odwołanie skarżącego od powyższej decyzji.
W dniach 29 marca 2017 r. i 25 października 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o rozpatrzenie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Postanowieniem z 31 października 2017 r. Prezes KRUS z urzędu zawiesił postępowanie, albowiem skarżący wniósł apelację od ww. wyroku Sądu Okręgowego w K., zatem postępowanie w sprawie prawa skarżącego do renty rolniczej ustawowej nie zostało zakończone. W dniach 1 lutego 2020 r., 13 lutego 2020 r. i 15 kwietnia 2020 r. skarżący złożył kolejne wnioski o rozpatrzenie prawa do renty rolniczej w trybie wyjątkowym.
Wyrokiem z 8 lipca 2020 r. Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację skarżącego. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, która postanowieniem z 3 listopada 2020 r. została przez sąd ten odrzucona. Decyzja z 29 września 2015 r. odmawiająca skarżącemu prawa do ustawowej renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy stała się prawomocna. W związku powyższym Prezes KRUS podjął postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie renty rolniczej w drodze wyjątku.
Decyzją z 1 lutego 2021 r., nr 0000-SW.620.2.21, Prezes KRUS, działając na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266, dalej: "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników"), odmówił skarżącemu prawa do renty rolniczej w drodze wyjątku.
Decyzją z 30 marca 2021 r., nr 0000-SW.620.2.21, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymał w mocy ww. decyzję
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, w związku z rozpatrywaniem jego uprawnień do renty rolniczej w trybie wyjątkowym, w dniu 22 września 2020 r. był badany przez lekarza rzeczoznawcę KRUS, który uznał, że skarżący jest okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym od 1 sierpnia 2020 r. do września 2021 r. Od orzeczenia tego skarżący odwołał się do komisji lekarskiej KRUS, która orzeczeniem z 8 grudnia 2020 r. uznała skarżącego za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od 1 sierpnia 2020 r. do grudnia 2022 r. Prezes KRUS stwierdził, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach: od 1 stycznia 1983 r. do 31 grudnia 1988 r., od 1 lipca 2000 r. do 31 marca 2001 r. i od 1 lutego 2003 r. do 31 marca 2003 r. - tj. łącznie przez 7 lat i 11 miesięcy. Wskazał, że z pisma ZUS - Inspektoratu K. z 20 stycznia 2021 r. wynika, że skarżący podlegał ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia od 1978 r. do 2000 r. - łącznie 18 lat okresów składkowych i 10 miesięcy okresów nieskładkowych. Po 29 czerwca 2000 r. potwierdzono, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Aktualnie skarżący złożył do ZUS wnioski o ustalenie kapitału początkowego, o świadczenie przedemerytalne, rentę wypadkową oraz przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku. Wnioski te nie zostały rozpatrzone z uwagi na to, że akta skarżącego znajdują się w Sądzie Apelacyjnym. W ocenie organu z pozyskanej z ZUS dokumentacji wynika, że od 19 stycznia 2001 r. do 31 stycznia 2003 r. skarżący pobierał rentę pracowniczą, a o rentowe świadczenie pracownicze występował jeszcze dwukrotnie w dniu 28 grudnia 2009 r. i w dniu 22 maja 2012 r. W obydwu przypadkach decyzjami z 12 kwietnia 2010 r. i z 21 lutego 2013 r. ZUS odmówił skarżącemu prawa do ww. świadczenia m.in. z powodu braku wymaganego okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego.
Prezes KRUS wskazał, że skarżący od 1 września 2003 r. prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której zajmuje się badaniem rynku i opinii publicznej. Jednakże skarżący nie figuruje w ewidencji płatników składek i ubezpieczonych, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ oświadczył, że ze względu na sytuację epidemiczną w kraju odstąpił od przeprowadzenia wizytacji w miejscu zamieszkania skarżącego i oparł się na przesłanej przez skarżącego dokumentacji i oświadczeniu o sytuacji materialnej. Z dokumentacji tej wynika, że skarżący ma 60 lat, mieszka sam w 4-izbowym mieszkaniu. Z przesłanego przez skarżącego zaświadczenia C. w M. z 26 listopada 2019 r. wynika, że matka skarżącego od 15 listopada 2019 r. przebywa na oddziale hospicjum stacjonarnego. Skarżący przedstawił faktury potwierdzające zakup energii elektrycznej na średnią kwotę ok. 100 zł miesięcznie, produktów H. na kwotę 302,41 zł, nakaz płatniczy podatku od nieruchomości i podatku rolnego na rok 2021 - 478,00 zł, opłatę kwartalną za certyfikację produkcji rolniczej - 233,70 zł, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - 66,00 zł na dwa miesiące. Prezes KRUS ustalił, że skarżący jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 2,00 ha fizycznych, co stanowi 3,20 ha przeliczeniowych. Uprawia pszenicę, owies posiada sad, a ponadto hoduje kozy. Z uwagi na twierdzenie skarżącego, iż nie osiąga dochodu z gospodarstwa rolnego przyjął dochodowość z gospodarstwa rolnego ustaloną na podstawie przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2019 r. wynoszącego 3.244,00 zł., która wynika z Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2020 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2019 r. (Dz. Urz. z 2020 r., poz. 852). Według powyższego kryterium dochód z posiadanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego w wysokości rocznej wynosi 10.380,80 zł (3,20 ha x 3.244,00 zł), co w przeliczeniu miesięcznym stanowi kwotę 865,07 zł. W związku z prowadzoną działalnością rolniczą skarżący pobiera dopłaty obszarowe z ARiMR przyznawane od 2004 r. do chwili obecnej. Ponadto Prezes KRUS wskazał, że w 2020 r. została przyznana skarżącego dopłata w wysokości 3.791,22 zł (316 zł miesięcznie). Z pisma Miejskiego i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z 23 grudnia 2020 r. wynika, że w 2020 r. skarżący nie korzystał z żadnych świadczeń pomocy społecznej.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżącego we wnioskach z 29 marca 2017 r., z 25 października 2017 r., z 1 lutego 2020 r., z 13 lutego 2020 r. i z 15 kwietnia 2020 r. o rozpatrzenie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a także do aktualnego wniosku z 22 lutego 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS podkreślił, że przy ustalaniu prawa do tego świadczenia w pierwszej kolejności ocenia się przesłankę szczególnych okoliczności oraz powody nienabycia świadczenia w ustawowym trybie. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że podejmowanie pracy, czy też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym, jest świadomym wyborem rodzącym określone skutki. Niepłacenie składek na ubezpieczenie społeczne z powodu niezgłoszenia pozarolniczej działalności gospodarczej do ubezpieczenia nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie świadczenia w zwykłym trybie.
W związku z powyższym Prezes KRUS stwierdził, że rezygnacja skarżącego z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w systemie powszechnym (ZUS) jest świadomym wyborem skarżącego, co pozbawiło go prawa do ochrony ubezpieczeniowej na wypadek takiego ryzyka, jakim jest całkowita niezdolność do pracy i związanego z tym prawa do renty pracowniczej. Organ wskazał, że prowadzona przez skarżącego pozarolnicza działalność gospodarcza uniemożliwia objęcie go ubezpieczeniem społecznym rolników, o czym był skarżący wielokrotnie informowany.
Prezes KRUS stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności powodujące niespełnienie przez skarżącego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto organ stwierdził, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia skarżącego, gdyż był on przedmiotem przeprowadzonego przez KRUS postępowania orzeczniczego. Niemniej, pomimo orzeczonej okresowej całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nadal nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy, w świetle którego uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym tj. powyżej 1 ha fizycznego i 1 ha przeliczeniowego i nie prowadzi działu specjalnego. Prezes KRUS wskazał, że skarżący aktualnie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,00 ha fizycznych, co stanowi 3,20 ha przeliczeniowych. Podstawą do objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym rolników z tytułu prowadzonej działalności rolniczej i w konsekwencji do uzyskania przez skarżącego w przyszłości ustawowej renty rolniczej byłoby zlikwidowanie prowadzonej przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej, w związku z którą skarżący nie podlega ubezpieczeniu społecznemu w systemie powszechnym. Analizując sytuację finansową skarżącego, Prezes KRUS uznał, że jest ona trudna, niemniej sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie ma charakteru socjalnego. Osoby pozostające w trudnej sytuacji ekonomicznej mogą zostać objęte pomocą społeczną, która przeznaczona jest dla osób będących w najtrudniejszym położeniu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że dla oceny podniesionych
w skardze naruszeń prawa procesowego - art. 7 i 77 k.p.a. - istotne znaczenie mają przepisy materialnoprawne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, gdyż to przepisy prawa materialnego determinują konieczność określonych, istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Przyznanie emerytury rolniczej w drodze wyjątku następuje w trybie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, które to świadczenie nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa KRUS, jeżeli zajdą łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie. Określenie, że muszą zaistnieć "szczególne okoliczności", należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Zdaniem sądu z treści przepisu art. 55 ust. 1 ww. ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Zdaniem sądu przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie budzi wątpliwości i ustalone zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności z punktu widzenia ustawowych przesłanek dla możliwości skorzystania z tak określonego prawa.
Sąd pierwszej instancji przytoczył ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że z akt rentowych wynika, że skarżący był w dniu 22 września 2020 r. badany przez lekarza rzeczoznawcę KRUS który uznał, że jest on okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym od 1 sierpnia 2020 r. do września 2021 r.
W związku z odwołaniem skarżącego, orzeczeniem z 8 grudnia 2020 r., uznano zainteresowanego za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym od 1 sierpnia 2020 r. do grudnia 2022 r. Skarżący legitymuje się okresami ubezpieczenia wynoszącymi: 7 lat i 11 miesięcy, jeżeli chodzi o ubezpieczenie rolnicze, i 18 lat i 10 miesięcy, jeżeli chodzi o ubezpieczenie pracownicze, przy czym z akt sprawy wynika, że do 31 marca 2003 r. skarżący opłacał składki w KRUS, natomiast po tej dacie zaprzestał opłaty składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto od 1 września 2003 r. skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, ale z tego tytułu nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne. Tak więc w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, skarżący nie wykazał wymaganego okresu ubezpieczenia, tj. co najmniej 5 lat, który to wymóg wynika z art. 21 ust. 2 pkt 5 w zw. z ust. 8 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Co szczególnie istotne w sprawie skarżący od 1 września 2003 r. prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której zajmuje się badaniem rynku i opinii publicznej, a jednocześnie nie figuruje w ewidencji płatników składek i ubezpieczonych, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą.
Sąd wyjaśnił, że skoro postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, to tym samym również na stronie (a nie tylko na organie) ciąży tzw. inicjatywa dowodowa, jeśli określone okoliczności z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne nie mają oparcia w materiale dowodowym zebranym przez organ. Inaczej mówiąc, to osoba wnioskująca powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem, co wiąże się z obowiązkiem współdziałania z organem administracji w ustalaniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. Zdaniem sądu organ prawidłowo wskazał, że rezygnacja przez skarżącego z ubezpieczenia emerytalnego i rentowych w systemie powszechnym (ZUS) była jego świadomym wyborem, który pozbawił go prawa do ochrony ubezpieczeniowej na wypadek takiego ryzyka, jakim jest całkowita niezdolność do pracy i związanego z tym prawa do renty pracowniczej. Prowadzona zaś przez zainteresowanego pozarolnicza działalność gospodarcza uniemożliwia objęcie go ubezpieczeniem społecznym rolników w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, o czym zresztą – jak wynika z akt sprawy - był wielokrotnie informowany przez organ. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2016 r. w sprawie I OSK 650/16. Zdaniem sądu pierwszej instancji takie postępowanie skarżącego nie może być uznane za szczególną okoliczność, która nie pozwoliła na wypełnienie warunków niezbędnych dla otrzymania świadczenia w trybie zwykłym.
W ocenie sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, niemniej nie jest to wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie ma charakteru socjalnego.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 55 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego błędną wykładnię, polegającą:
1. na uznaniu, że skarżący, wykonując działalność gospodarczą od 2003 r., sam niejako ponosi skutki nieopłacania składek, pomimo że brak jest podstaw do uznania, że taka okoliczność winna skutkować odmową przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż badana winna być przede wszystkim zdolność do uzyskania niezbędnych środków utrzymania, a nie przyczyny niespełnienia ustawowych warunków emerytury czy też renty rolniczej;
2. na stwierdzeniu, że nie dochodzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdy organ po uznaniu, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, jednak nie przyznaje świadczenia w drodze wyjątku, choć świadczyć powinny za tym szczególne okoliczności, które skutkowały niemożnością uzyskania świadczenia w zwykłym trybie;
3. na stwierdzeniu, że to wnioskodawca powinien wskazać wszelkie dowody
i okoliczności wiążące się z dochodzonym roszczeniem, podczas gdy właściwa wykładnia nakazuje przyjąć, że to przede wszystkim organ powinien, niezależnie od informacji dostarczonych przez wnioskodawcę, samodzielnie zbierać dowody i ustalać fakty,
który to błąd wykładni skutkował nieuchyleniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej został nieprawidłowo (nieprecyzyjnie) sformułowany, bowiem wskazano w nim na naruszenie "art. 55" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który to przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – ustępów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie doszło do jednoznacznego wskazania, która jednostka redakcyjna art. 55 ww. ustawy stanowi przedmiot omawianego zarzutu. Powyższe uchybienie zasadniczo powinno prowadzić do dyskwalifikacji skargi kasacyjnej z merytorycznego rozpoznania. Niemniej jednak z uwagi na charakter sprawy oraz fakt, że w sprawie skarżącego o niemal identycznym stanie faktycznym i prawnym orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lipca 2016 r., I OSK 650/16, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie postanowił odnieść się pokrótce do zarzutów skargi kasacyjnej w takim zakresie w jakim treść skargi kasacyjnej można połączyć z treścią poszczególnych przepisów art. 55 cytowanej ustawy.
Przypomnieć zatem należy, że przyznanie emerytury rolniczej w drodze wyjątku następuje w trybie art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, które to świadczenie nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie. Granice tego uznania wyznaczają określone przesłanki warunkujące możliwość przyznania emerytury rolniczej, renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej:
1) świadczenia te mogą być przyznane rolnikowi lub domownikowi albo członkom rodziny zmarłego rolnika czy domownika,
2) niespełnienie wymagań dających prawo do zwykłego świadczenia musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami,
3) osoba ta nie ma niezbędnych warunków utrzymania oraz nie może ich uzyskać ze względu na wiek i stan zdrowia.
Powyższe przesłanki muszą zachodzić łącznie. Niespełnienie nawet jednego z tych warunków wyklucza dopuszczalność pozytywnego rozpatrzenia żądania. Brzmienie powołanego przepisu oznacza, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć "szczególne okoliczności", należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Z treści przepisu art. 55 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy, wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Wiedzę w tym zakresie posiada sam skarżący, a bez wskazania na określone fakty nie jest możliwe przeprowadzenie określonych środków dowodowych nawet z urzędu przez organ. W ocenie skarżącego wykazał on swoją i swojej matki złą sytuację zdrowotną i finansową, co samo z siebie winno skutkować przyznaniem mu renty rolniczej w drodze wyjątku, jednakże takie założenie nie wynika z art. 55 ust. 1 ustawy, bowiem w przepisie tym jest wyraźnie mowa o "szczególnych okolicznościach" niespełnienia warunków określonych w ustawie, w tym przypadku, do przyznania renty rolniczej. Za okoliczność szczególną, z powodu której ubezpieczony nie wypracował prawa doświadczenia rentowego na ogólnych zasadach ustawy, można natomiast uważać tylko takie zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 319/00, Lex nr 53784).
W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby nienabycie prawa do renty rolniczej na zasadach ustawowych. W okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku oraz wydanie orzeczenia o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, skarżący prowadził zarówno działalność gospodarczą, jak i gospodarstwo rolne, zaprzestał natomiast opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Należy również zauważyć, że skarżący nie zakwestionował zebranego w niniejszej sprawie przez organ materiału dowodowego. Organ ocenił, że z tego materiału nie wynika, aby niespełnienie przez skarżącego wymogów do uzyskania renty rolniczej w trybie zwykłym było skutkiem szczególnych okoliczności, zaś skarżący nic nie zrobił, aby te szczególne okoliczności wykazać. Zgodzić się należy zarówno z organem, jak i sądem pierwszej instancji, że rezygnacja z podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników na rzecz powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych
i nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w żadnym z ww. systemów nie stanowi szczególnej okoliczności, bowiem gdyby tak przyjąć, to świadczenie określone w art. 55 ust. 1 ustawy straciłoby swój wyjątkowy charakter i wręcz zachęcało obywateli do nieodprowadzania składek. W ocenie skarżącego podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej i nieodprowadzanie w jej ramach powinno zostać mu w jakiś sposób wynagrodzone przez przyznanie renty rolniczej w drodze wyjątku (por. k. 123, s. 3 akapit drugi skargi kasacyjnej: "Przedsiębiorcze postawy winny być nagradzane."). Tymczasem przyznanie racji skarżącemu w istocie prowadziłoby do nagradzania osób, które celowo i świadomie nie odprowadzają składek na ubezpieczenie społeczne w żadnym systemie – ZUS czy KRUS, a następnie występują o świadczenia w drodze wyjątku. Dodatkowo warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 444/01 (lex nr 53781), który zapadł wprawdzie na tle stosowania art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jednak przepis ten zawiera analogiczne rozwiązania jak przyjęte w art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W wyroku tym sąd stwierdził, że świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez zgłaszania jej do ubezpieczenia i tym samym nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność która uniemożliwiała nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego.
Jednocześnie należy pokreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Dodatkowo w sprawach z zakresu świadczeń w drodze wyjątku inicjatywa dowodowa należy do strony, jeśli jej zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez nią wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. W związku z powyższym, nawet gdyby uznać, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej został w przedmiotowej sprawie skutecznie postawiony, to sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego w sposób w niej wskazany (punkty 1-3). Skarżący nie wykazał bowiem, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności" i mimo spełnienia pozostałych przesłanek określonych w przepisie art. 55 ust. 1 ustawy organ miał prawo odmówić mu przyznania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.