III OSK 905/25

III OSK 905/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 680/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 194 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a, art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 680/24 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego K.W. z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego K.W. 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 680/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" albo "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2022 r. K.W. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania, czy organ otrzymał od Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedź na wniosek organu z dnia 28 marca 2022 r. o wydanie opinii prawnej złożonej w związku z postępowaniami z udziałem spółki [...] S.A. prowadzonymi przez organ; o ile zaś organ otrzymał odpowiedź na wniosek wniesiono o udostępnienie kopii odpowiedzi.
Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1192), dalej: "ustawa o Prokuratorii Generalnej", czynności Prokuratorii Generalnej związane z wydawaniem opinii, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Wojewoda poinformował również, iż opinie prawne Prokuratorii Generalnej służą gromadzeniu informacji, mają charakter poznawczy, mają jedynie poszerzać zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot wnioskujący i nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.". Opinia prawna Prokuratorii Generalnej ma charakter dokumentu wewnętrznego, służy bowiem poszerzeniu informacji przez podmiot wnioskujący i nie przesądza o kierunkach działania organu.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca pismem z dnia 18 lipca 2022 r. ponownie wystąpił o udostępnienie opinii Prokuratorii Generalnej. Wnioskodawca podniósł, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie odniósł się w pełni do treści wniosku. Zdaniem wnioskodawcy opinia Prokuratorii Generalnej, o którą zawnioskował Wojewoda w związku z postępowaniami SPN-V.7534.3.133.2020.EH;SPN-V.7534.3.131.2020.EH;SP V.7534.3.132.2020.EH; SPN- V.7534.3.137.2020.EH nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego, a zatem jest to informacja publiczna, która powinna zostać udostępniona, zaś organ nie udostępniając jej pozostaje w bezczynności. Ponadto w stosunku do opinii Prokuratorii Generalnej przepis art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej nie znajduje zastosowania, a jeśli już ma miejsce powołanie się na ten przepis przez organ celem odmowy dostępu do informacji publicznej, to konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Poinformował jednocześnie, że otrzymał opinię od Prokuratorii Generalnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżący zarzucił organowi:
1. naruszenie art. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez bezpodstawne nieudostępnienie informacji wskazanej we wniosku, tj. opinii Prokuratorii Generalnej, która stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz
2. popadnięcie w stan bezczynności przez organ, który nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem, ani też nie odmówił udostępnienia stronie tej informacji w formie prawem przepisanej zgodnie z art. 16 u.d.i.p.
W związku z tym skarżący wniósł o:
1. uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli, wobec oczywistej zasadności skargi i uwzględnienie wniosku w całości poprzez udostępnienie opinii Prokuratorii Generalnej, stanowiącej informację publiczną; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ i przekazania niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o:
2. zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku poprzez niezwłoczne udostępnienie skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku; w każdym zaś przypadku o:
3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/22 oddalił skargę K.W. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "P.p.s.a" .
Uzasadniając wydany wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku skierowane do Wojewody stanowi próbę obejścia zakazu, zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Skoro bowiem dokumenty te stanowią tajemnicę Prokuratorii, to nie można jej naruszyć poprzez skierowanie wniosku do organu, dysponującego tym dokumentem, na którego potrzeby Prokuratoria sporządziła opinię.
Sąd meriti podniósł, że udostępnienie dokumentów, sporządzonych w związku z czynnościami może nastąpić, zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy dopiero po zakończeniu sprawy, chyba że zaistnieje wyjątek, opisany w ust. 3. Wyjątek ten dotyczy przypadku, gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną. Wówczas mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak długo, jak toczą się postępowania z udziałem spółki [...] S.A., opisane we wniosku, tak długo opinie Prokuratorii Generalnej nie mogą zostać udostępnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2024 r. (sygn. akt III OSK 547/23) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny, czy w ogóle treść wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2022 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie zbadał wniosek skarżącego. Brak oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowej w sprawie kwestii kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, co w realiach niniejszej sprawy było konieczne i z tego względu, że dopiero po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną można dokonywać dalszych kwalifikacji dotyczących jej charakteru, jak i kwestii ograniczeń w jej udostępnianiu, które zresztą – jak słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie – mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 P.p.s.a., czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, zaś w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy u.d.i.p., a dopiero ustalenie i wykazanie, że treść wniosku obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej pozwala na dalsze rozważania.
Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem skargę tą oddalił.
Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Dalej Sąd meriti wyjaśnił, że używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wymienia, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd meriti wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wskazano na publikację T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (wskazano publikację J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Mazowiecki jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd meriti podniósł dalej, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozważenia, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci opinii Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wydanej w związku z postępowaniami z udziałem spółki [...] S.A. prowadzonymi przez organ, stanowi informację publiczną, jak twierdzi skarżący, czy też jest to dokument wewnętrzny mający jedynie charakter poznawczy, ma na celu poszerzenie wiedzy podmiotu wnioskującego, przy czym w żadnej mierze nie jest wiążąca i w żadnym razie nie przesądza o kierunkach działania organu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie skarżącego jest żądaniem o wydanie dokumentu wewnętrznego, pozbawionego jakiegokolwiek waloru oficjalności. Jest to informacja zawarta w dokumentach wewnętrznych. Te zaś z kolei stanowią informację o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Innymi słowy, jest to stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej i od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Zatem dokumenty (w tym opinia będąca przedmiotem wniosku skarżącego) wymienione pomiędzy organem i Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności w podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1203/12) Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wewnętrzny charakter dokumentu implikuje stwierdzenie, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu ustawy i nie podlega udostępnieniu; w sytuacji, gdy pojęcie dokumentu wewnętrznego nie zostało wprowadzone do przepisów regulujących swobodę dostępu do informacji publicznej jako negatywna przesłanka kwalifikacji informacji jako publicznej, a koncepcja dokumentu o charakterze wewnętrznym może być stosowana jedynie pomocniczo i nie może prowadzić do odmowy przyznania danemu dokumentowi charakteru informacji publicznej, gdy spełnia on wskazane w przepisach pozytywne przesłanki takiej kwalifikacji;
a w konsekwencji
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 9 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i uznanie, że opinia Prokuratorii Generalnej, sporządzona na zlecenie uprawnionego organu, nie stanowi informacji publicznej, jako materiał roboczy, służący jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii;
w sytuacji, gdy:
- opinia Prokuratorii Generalnej zawiera stanowisko uprawnionego funkcjonariusza publicznego w przedmiocie wykładni i stosowania określonych przepisów prawa przy załatwianiu spraw administracyjnych przez organy władzy publicznej i jako jeden z dokumentów zalegających w aktach sprawy administracyjnej, dotyczy stanu sprawy podlegającej rozpoznaniu przez ten organ;
- sporządzanie przez Prokuratorię Generalną opinii prawnych na wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa stanowi ustawowy obowiązek tego podmiotu, będący formą jego partycypacji w załatwianiu spraw administracyjnych, co wyklucza możliwość zakwalifikowania takiej opinii jako roboczego materiału pozostającego w dyspozycji organu;
- opinia Prokuratorii Generalnej zawiera treść oświadczenia wiedzy uprawnionego funkcjonariusza publicznego, sporządzonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu, w tym przypadku Wojewody Mazowieckiego, stanowiąc tym samym dokument urzędowy podlegający udostępnieniu jako informacja publiczna.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszym rządzie wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 25 października 2024 r. (sygn. akt III OSK 547/23).
Tytułem przypomnienia wymaga odnotowania, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 P.p.s.a., czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, zaś w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy u.d.i.p., a dopiero ustalenie i wykazanie, że treść wniosku obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej pozwala na dalsze rozważania. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Konieczne jest bowiem wykazanie przez Sąd pierwszej instancji przede wszystkim czy żądana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Orzekając zatem w tej sprawie ponownie Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w orzeczeniu z dnia 25 października 2024 r. (sygn. akt III OSK 547/23), co wynika wprost z art. 190 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co istotne, wyrokiem kasatoryjnym jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę uznać należy, że Sąd pierwszej instancji sprostał powyżej określonemu obowiązkowi, bowiem ocenił treść wniosku dostępowego skarżącego w aspekcie przedmiotowym. Obecnie wniesioną skargę kasacyjną uznać jednakże należy za zasadną.
Podkreślenia wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty wyłącznie podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej - koncentrujące się wokół naruszenia przepisów prawa materialnego - zmierzają w istocie do podważenia sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego skarżącego kasacyjnie.
Zdaniem Sądu meriti wniosek dostępowy skarżącego jest żądaniem o wydanie dokumentu wewnętrznego, pozbawionego jakiegokolwiek waloru oficjalności. Jest to informacja zawarta w dokumentach wewnętrznych. Te zaś z kolei stanowią informację o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Zatem dokumenty (w tym opinia będąca przedmiotem wniosku skarżącego) wymienione pomiędzy organem i Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności w podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić argumentacji, że dokument objęty wnioskiem dostępowym odpowiada doktrynalnemu pojęciu "dokumentu wewnętrznego".
Wyjaśnić należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" wypracowane już w początkowym okresie stosowania u.d.i.p. w doktrynie prawa (zob. w tej materii: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23) zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A z 2013 r. nr 8, poz. 122) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład:
- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13);
- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2770/13, z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3335/21).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że o ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) będą związane z powstaniem informacji publicznej.
Jednocześnie zaakcentować należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3405/21 oraz z dnia 21 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1607/14).
W świetle powyższego nie sposób zaakceptować na gruncie rozpoznawanej sprawy poglądu organu (zaakceptowanego następnie przez Sąd pierwszej instancji), że wnioskowana przez skarżącego opinia Prokuratorii Generalnej jest dokumentem wewnętrznym i w związku z tym nie ma waloru informacji publicznej. Opinia ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Skoro bowiem wnioskowany dokument został sporządzony w ramach wykonywania ustawowych kompetencji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 16 i 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej przez podmiot wykonujący zadania publiczne, to spełnia on konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, a tym samym mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.
Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji. Żądana przez skarżącego opinia nie może być utożsamiana z opiniami sporządzanymi przez adwokatów i radców prawnych wykonujących zawód w samodzielnych kancelariach (niezatrudnionych w poszczególnych urzędach) na zlecenie organów administracji publicznej. Te drugie sporządzone są przez podmiot prywatny niewykonujący zadań publicznych (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2157/12 oraz z dnia 27 czerwca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2292/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność podejmowania przez Prokuratorię Generalną czynności określonych ustawowo na zlecenie Wojewody Mazowieckiego. Obowiązek sporządzenia dokumentu objętego wnioskiem dostępowym wynika wprost z przepisów ustawy i stanowi wykonywanie zadania publicznego, co potwierdza zasadność kwalifikacji takiego dokumentu jako informacji publicznej. Uznanie zaś za prawidłowe stanowiska organu stanowiłoby niczym nieuzasadnione drastyczne ograniczenie prawa do informacji publicznej de facto wyłączając kontakty pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi spod kontroli obywatelskiej. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadą jawności państwa i przejrzystości administracji, a także stanowiłoby skrajnie nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, sprzeczne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z faktu, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod uwagę aspekty odnoszące się do roli ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw podmiotowych jednostki (tak Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2292/22).
Należy również podnieść, że w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie podlega wyłączeniu, gdyż wskazywany przez organ art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej nie przewiduje odmiennych zasad i trybu dostępu do dokumentów sporządzanych przez Prokuratorię Generalną w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1 (w tym opinii prawnych). Przepis ten wprowadza jedynie pewną cezurę czasową w odniesieniu do udostępniania tych dokumentów z racji na objęcie ich tajemnicą Prokuratorii Generalnej.
Resumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przesądza o uznaniu wnioskowanej przez skarżącego opinii prawnej Prokuratorii Generalnej za dokument urzędowy niebędący dokumentem wewnętrznym. Niezasadną była zatem konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (orzeczenie jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy aktualizuje się zatem zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2024 r. (sygn. akt III OSK 547/23), że dopiero po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną można dokonywać dalszych kwalifikacji dotyczących jej charakteru, jak i kwestii ograniczeń w jej udostępnieniu, które mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Dodać przy tym należy, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny nie ocenia prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., ponieważ zastosowanie tych przepisów wymaga wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ocena prawna, a tym samym i wskazania co do dalszego postępowania na tym etapie nie może obejmować, wykładni i zastosowania norm prawnych zawartych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 38 i art. 39 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej forma decyzji administracyjnej uczyni realną ewentualną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak i ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1a w zw. z art. 193 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, lecz stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji waloru dokumentu objętego wnioskiem dostępowym. Nie można więc uznać, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z celowego działania organu. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu przypisać charakter rażący.
O kosztach postępowania sądowego za dwie instancje orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.